Муниципальная служба: к проблеме становления профессии

Л. Д. Парунина

В статье рассматриваются особенности муниципальной службы как органа власти, как посредника между государственной властью и гражданским обществом и как вида профессиональной деятельности. Выявляются проблемы и противоречия муниципальной службы в процессе ее становления. Исследуется состояние муниципальной службы в Свердловской области.

Муниципальная служба как орган местного самоуправления и как вид профессиональной деятельности в настоящее время становится предметом исследования многих наук. Наш интерес к ней обусловлен рядом факторов, среди которых можно назвать ее новизну для нашей страны, наличие несоответствий реального состояния муниципальной службы ее идеальной модели, а также ее большую значимость для развития общества.

Муниципальную службу отличает от других органов власти то, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер. Отсюда вытекают особенности и противоречия современного состояния муниципальной службы как института власти и вида профессиональной деятельности.

С одной стороны, муниципальная служба как институт власти:

— реализует государственную политику на территории муниципального образования и в этом плане подконтрольна государству, ответственна перед ним;

— является обязательным элементом государственного устройства в демократическом государстве, основой конституционного строя;

— в своей деятельности регламентирована правом. Действует в рамках законодательства России: Конституции, федеральных законов, актов, принятых президентом и Правительством России.

С другой стороны, муниципальная служба выступает связующим звеном между государственной властью и населением:

— она относительно обособленна от органов государственной власти, территориально и финансово, что нашло отражение в законодательных актах, нормативных документах, регламентирующих муниципальную службу;

— осуществляет деятельность и в интересах государственных органов власти, и в интересах населения своего муниципального образования;

— непосредственно взаимодействует с населением, а государственная служба взаимодействует с гражданами посредством муниципальной службы;

— позволяет удовлетворять насущные интересы и потребности граждан, исходя из особенностей своего муниципального образования;

— осуществляет властные полномочия напрямую, без посредников;

— полномочия данной службы распространяются только на жителей муниципального образования.

Есть и третья сторона муниципальной службы, влияющая на особенности профессиональной деятельности людей, работающих в ее органах. В частности, по организационному типу муниципальную службу можно отнести к бюрократическим организациям. Бюрократические системы имеют как положительные стороны, среди которых можно назвать четкую структуру организации, четко прописанные права и обязанности, закрепленный уровень ответственности, так и негативные. К основным негативным сторонам бюрократии относятся неконтролируемый рост организации, медленное выполнение профессиональных задач служащими, снижение инновационного потенциала. Такое положение муниципальной службы в системе государственного устройства порождает ряд противоречий.

Первая группа противоречий порождается ее деятельностью одновременно и в интересах органов государственной власти, и в интересах населения своего муниципального образования. Государственная власть не всегда действует исходя из особенностей местных сообществ, а муниципальные служащие обязаны их учитывать и согласовывать. Профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с реализацией нужд населения, в то же время присутствует определенное давление со стороны государственной власти. Контроль над деятельностью муниципальной службы должно вести население, но в?современной России контроль ведется преимущественно со стороны органов государственной власти. В результате муниципальная служба начинает действовать лишь в угоду контролирующей ее стороне, игнорируя население.

Вторая группа противоречий связана с тем, что в силу молодости муниципальной службы для большинства граждан она неотделима от государственной службы. Процесс становления муниципальной службы как профессии в нашем обществе еще не закончен. Знания, навыки, умения, профессиональные нормы и ценности только развиваются в муниципальной службе, в связи с этим результаты ее деятельности не всегда отвечают интересам и потребностям современного общества.

Третья группа противоречий порождается многообразием проблем граждан на уровне муниципального образования, требующих неформального и творческого подхода к их решению, и высоким уровнем стандартизации деятельности муниципальных служащих, границы и содержание которой четко определены законом.

Четвертая группа противоречий определяется положением о финансово-экономической независимости муниципальной службы. За муниципальными служащими закреплен значительный перечень обязанностей, но многие муниципалитеты не имеют собственных финансовых средств на их исполнение. Такое положение приводит к зависимости деятельности муниципальных служащих от органов государственной власти и от государственных чиновников. Кроме того, население зачастую не информируется о расходовании средств местного бюджета, так как муниципальные служащие не заинтересованы в дополнительных формах контроля.

Все эти противоречия порождаются неразвитостью муниципальной службы, ее неспособностью действовать в интересах местного сообщества, обеспечивать нужды населения и самих муниципальных служащих.

В настоящее время муниципальную службу можно считать профессией, но в отличие от таких традиционных профессий, как учитель или врач, она является новой в нашей стране, процесс формирования ее продолжается. Одним из самых распространенных подходов к профессии является ее понимание как вида трудовой деятельности, являющегося источником существования и требующего определенной квалификации. Кроме того, в муниципальной службе сегодня сложились все основные атрибутивные признаки профессии, а именно:

— она осуществляется на постоянной основе, что обеспечивается обязательным заключением трудового договора с каждым муниципальным служащим;

— имеются установленные гарантии пребывания в должности;

— муниципальные служащие регулярно получают заработную плату, средства на которую направляются из бюджета муниципального образования;

— для занятия должностей в муниципальной службе требуется наличие специальных знаний, умений, навыков на основе профессионального образования.

Отличительные признаки профессии муниципального служащего вытекают из функций и содержания деятельности муниципальных органов власти. К?основным признакам можно отнести следующие:

— цель деятельности муниципальных служащих — служение интересам мест-ного населения. Само население делится на группы, что требует от муниципальных служащих согласовывать интересы и потребности различных социальных групп;

— объективную оценку профессиональной деятельности муниципальных служащих может дать только население;

— муниципальные служащие обязаны осуществлять максимально открытую профессиональную деятельности в форме постоянного взаимодействия с?населением;

— муниципальные служащие по сравнению с государственными служащими действуют в условиях меньшей формализации профессиональной деятельности. Муниципальная служба является сравнительно новой профессией в?России, и многие нормативные документы, регламентирующие деятельность служащих, только недавно приняты или еще разрабатываются;

— муниципальные служащие имеют определенный уровень профессиональной культуры. Муниципальная служба как профессиональная общность имеет не только определенный набор знаний, умений и навыков, но также нравственные и ценностные ориентиры;

— решение многообразных проблем населения муниципального образования обусловливает необходимость освоения и использования муниципальными служащими прежде всего управленческой деятельности. Необходимо отметить, что муниципальная служба относится к типам профессий «человек — человек», по Е. А. Климову. Данный тип профессий характеризуется стремлением к общению с людьми, умением понимать других людей, хорошо разбираться во взаимоотношениях с людьми, речевой культурой, навыками взаимодействия с людьми, наблюдательностью, высоким уровнем самоконтроля. Перечисленные навыки способствуют муниципальным служащим в осуществлении в первую очередь управленческой деятельности.

На основании указанных признаков можно констатировать, что муниципальные служащие образуют в современной России отдельную профессиональную общность, которая существует в органах местного самоуправления. В соответствии с федеральным и областным законодательством о муниципальной службе не все работники местного самоуправления являются муниципальными служащими [1, 2]. К муниципальным служащим не относятся выборные муниципальные должности, например глава города или депутаты местного самоуправления, а также лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, которые не замещают должности муниципальной службы.

При изучении муниципальной службы как вида профессиональной деятельности в современной России мы также можем обнаружить ряд противоречий:

— во-первых, сегодня требования к уровню профессионализма муниципальных служащих, отраженные в должностных инструкциях, расходятся с реальным состоянием этой профессиональной группы. Несоответствие знаний, навыков и умений желаемым порождает низкое качество услуг, предоставляемых служащими гражданам;

— во-вторых, в рамках конкретных организаций наблюдается наличие профессиональных групп как формальных (отделов, комитетов), так и неформальных (кружков, сообществ), объединенных общими целями и интересами. В результате возможен конфликт интересов среди работников муниципальной службы;

— в-третьих, в силу лоббирования своих интересов местными политическими и экономическими группами осуществление профессиональной деятельности служащими муниципальных органов власти может идти вразрез с интересами населения муниципального образования.

В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству, востребованности их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль над профессиональной деятельностью муниципальных служащих осуществляется прежде всего в отношении их профессионализма и компетентности.

Внимание к профессионализму и компетентности в муниципальной службе обусловлено тем, что в нашей стране становление и развитие муниципальной службы было связано с серьезными историческими кризисами и перерывами в развитии. Выдвинутый когда-то лозунг «Каждая кухарка должна управлять государством» директивно реализовывался через систему органов власти и общественных организаций. Таким образом, вновь создаваемые в 90-е гг. ХХ в. органы муниципальной власти не имели той профессиональной базы, которая способствовала бы их эффективной деятельности. Само гражданское общество также еще настолько неразвито, что решение проблем населения на местах пока невозможно через самоорганизацию местных сообществ. Встал вопрос о подготовке профессиональных специалистов для осуществления данного вида деятельности.

В муниципальной службе постепенно формировалась и развивалась база профессиональных знаний, совершенствовались навыки работы. Требование к?определенному уровню и профилю образования сегодня является необходимым для муниципальных служащих. Необходимо учитывать, что первоначально кадровый состав муниципальной службы формировался из представителей различных профессий. Данные нашего исследования 1 показали, что до прихода в муниципальную службу каждый третий респондент работал в сфере образования — 20 % и производственной сфере — 15 % (транспорт, промышленное производство). Среди других вариантов чаще всего респонденты называли строительство, здравоохранение и сферу финансов. Значительное число муниципальных служащих раннее являлись государственными служащими — 18 %. Это говорит о том, что подавляющее большинство современных муниципальных служащих не имело профессиональной подготовки для работы в муниципальной службе.

Необходимо также учесть, что многие из служащих получили опыт работы в партийно-советском аппарате. Нами было установлено, что большинство муниципальных служащих Свердловской области имеют стаж работы более 10?лет — 46, 6 %. Следовательно, сегодняшние муниципальные служащие зачастую — бывшие работники советов, со знаниями и навыками, присущими тоталитарной системе управления.

Согласно данным нашего исследования, 79 % муниципальных служащих Свердловской области имеют высшее образование, но из них только 11 % — по специальности «Государственное и муниципальное управление». Эта специальность считается профильной в муниципальной службе, но таких специалистов вузы выпускают лишь в последние годы. Из-за разнообразия должностей для муниципальных служащих профильным также считается юридическое и для ряда должностей — экономическое образование.

Муниципальные служащие Свердловской области регулярно проходят повышение квалификации. По данным Службы государственной статистики, в?2008?г. 1416 человек, или 15 % муниципальных служащих, Свердловской области прошли такое обучение. Из числа прошедших обучение 0, 1 % служащих (или 2 чиновника) прошли стажировку за границей; 4, 9 % –профессиональную переподготовку и 95 % повысили свою квалификацию [3, 44]. Но такое обучение имеет одномоментный характер и способствует лишь приобретению отдельных, фрагментарных знаний и навыков, которых сегодня недостаточно для эффективного выполнения служащими своих обязанностей. О том, что муниципальная служба как профессия недостаточно развита, свидетельствует низкий уровень профессиональной культуры служащих. Неподготовленный кадровый состав муниципальной службы, недостаточный уровень ее профессиональной культуры являются характерными проблемами профессии, находящейся в процессе своего становления.

Отметим, что именно профессиональная культура — мера освоения работником своей профессии. Профессиональная культура через свои элементы — нормы, ценности, обычаи — регулирует профессиональную деятельность служащих, обеспечивая определенное отношение людей к своим профессиональным обязанностям. В муниципальной службе, в силу ее направленности на отстаивание интересов и решение проблем населения, потребность в высоком уровне профессиональной культуры особенно высока. Только при высоком уровне развития профессиональной культуры муниципальные служащие могут полностью идентифицировать себя со своей профессией, заинтересованно осуществлять свою профессиональную деятельность, обеспечивая высокую производительность и качество труда. Для того чтобы в муниципальной службе сформировался высокий уровень профессиональной культуры, в ней должны развиваться профессиональные знания, формальные и неформальные нормы, а также профессиональные ценности. Все перечисленные элементы профессиональной культуры должны не только сформироваться и усвоиться профессиональной общностью, но и активно применяться в процессе профессиональной деятельности.

Тот факт, что профессиональная культура российских муниципальных служащих недостаточно развита, подтверждают данные опросов. Так, недовольны состоянием профессиональной культуры муниципальных служащих 75 % населения. При этом большинство респондентов из числа неудовлетворенных уровнем профессиональной культуры служащих отмечали, что лично встречались с?формальным отношением служащих к своим обязанностям — 35 %, протекционизмом — 15 %, грубым или невнимательным обращением — 9 %, отсутствием необходимых знаний — 5 %. Но не все граждане имеют только негативный опыт взаимодействия с муниципальными служащими. Среди положительных аспектов профессиональной деятельности муниципальных служащих часть граждан отметили желание служащих помочь и разобраться в ситуации — 19?%, приветливость и доброжелательность — 14 %, высокий профессионализм — 9?% и высокую скорость работы — 8 %. В большинстве случаев население при взаимодействии с муниципальными служащими остается неудовлетворенным результатами их профессиональной деятельности.

Вместе с тем в ходе исследования был установлен и тот факт, что мнение значительной части населения о служащих сформировалось не под воздействием личных контактов, а посредством СМИ, через общение со знакомыми и на основе стереотипных образов, представленных в фильмах.

Итак, наиболее значимым для респондентов моментом, влияющим на оценку уровня профессиональной культуры муниципальных служащих, является их формальное отношение к обязанностям. Формальное отношение к обязанностям является пороком в любой профессиональной деятельности, так как означает пренебрежительное отношение работника к своему труду, его качеству и результатам. В стремлении определить причину формализма на муниципальной службе мы установили, что среди муниципальных служащих доминирует инструментальный тип мотивации профессиональной деятельности.

Муниципальная служба является общественно значимой профессией, назначение муниципальных служащих — действовать в интересах населения муниципального образования.

Первый тип мотивации, выявленный у муниципальных служащих, — инструментальная мотивация, которая характерна для 50 % респондентов. При инструментарной мотивации работникам важно знать, что за свой труд они получат вознаграждение, как правило определенную сумму денег, карьерное продвижение или признание со стороны руководства. Для таких служащих демотивирующими факторами могут быть медленное карьерное продвижение и непродуманная система оплаты труда.

Стремление к материальному благосостоянию и карьерному продвижению представляется вполне объяснимым, исходя из ценностей, доминирующих в?современном обществе. Именно для общества потребления характерно стремление к материальным благам. Профессиональная культура муниципальных служащих имеет свое содержание и определенный уровень, но будет являться частью общей культуры страны и даже мировой культуры в конкретный временной период.

Второй тип мотивации, выявленный у муниципальных служащих, — недосижительный. Такая мотивация характерна почти для 30 % респондентов. При недосижительной мотивации работник не нацелен на содержательные мотивы труда: ответственность, трудовые достижения, общественную полезность, большой заработок, а работает просто потому, что на данном месте более низкий уровень ответственности, небольшой, но гарантированный заработок, или работает просто по привычке. Недосижительная мотивация ведет к незаинтересованному отношению работников к процессу и результатам своего труда, а в?итоге — к формальному выполнению своих обязанностей.

И третий тип мотивации, характерный для муниципальных служащих, — это профессиональная мотивация. К профессионально мотивированным служащим можно отнести чуть более 20 % респондентов. Этот тип мотивации является наиболее желательным в деятельности муниципальных служащих, так как при профессиональной мотивации работник стремится к профессиональному самосовершенствованию. Для таких служащих характерны склонность к самореализации в профессиональной сфере, желание пополнять свои знания и оптимизировать имеющиеся умения и навыки работы. Для них демотивирующим фактором будет отсутствие возможности в полной мере реализовать себя в любимой профессии. Служащих с данным типом мотивации также интересуют престиж и значимость их профессии в обществе.

Итак, в настоящее время доля тех, чье призвание — муниципальная служба, несравнимо мала по сравнению с общим числом служащих. Большая часть служащих не ощущают свою профессию призванием, а рассматривают ее прежде всего как источник стабильного и гарантированного дохода (что сегодня характерно, к сожалению, для нашего общества в целом). В результате такого подхода служащих к обязанностям и возникает формальное отношение к делу.

В ходе исследования было также выявлено, что в муниципальной службе развито такое негативное явление, как протекционизм. Протекционизм означает прием на должности и последующее карьерное продвижение не самых достойных кандидатов, а удобных и выгодных отдельным лицам в муниципальной службе.

Деятельность муниципальных служащих сегодня достойно оплачивается, им гарантируются социальный пакет, повышенная пенсия. Кроме того, муниципальные служащие, благодаря своим должностным обязанностям, «заводят полезные знакомства», что обеспечивает им неформальные возможности. В?связи с этим муниципальная служба считается престижной профессией, и даже на младшие муниципальные должности стремятся взять «своих» — родственников, друзей или просто знакомых людей. Без рекомендации и «полезных связей» попасть на муниципальную службу очень сложно. Так, по мнению более половины самих муниципальных служащих, проведение конкурса на замещение часто бывает формальным, поскольку заранее определено имя победившего кандидата. В результате протекционизм стал сегодня неформальной нормой в муниципальной службе.

Тот факт, что на муниципальную службу могут попасть преимущественно специалисты, у которых есть покровители, подтверждают способы должностного продвижения муниципальных служащих. Данные исследования показали, что более половины муниципальных служащих — 59 % — на ныне занимаемую должность попали с помощью единоличного назначения руководителя. Остальные формы должностного продвижения в муниципальной службе развиты в настоящее время слабо. Следовательно, имеется большая опасность продвижения не по объективным, а по субъективным критериям. В результате возникает сильная зависимость подчиненного от начальника, в силу чего могут проявиться такие негативные черты профессиональной культуры, как подхалимство, отсутствие собственного мнения, низкий уровень инициативности и т. д.

Сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. Формальное соблюдение закона и протекционизм, к сожалению, становятся типичными для служащих, и это происходит из-за того, что требования к ним со стороны закона расходятся с ценностями, нормами и другими элементами их профессиональной культуры. В идеальной модели предполагается, что муниципальные служащие должны любить свою профессию, должны быть заинтересованными в ее оптимизации и своем профессиональном развитии, эти ценности должны быть закреплены в муниципальной службе.

Именно поэтому в муниципальной службе сегодня требуется прежде всего развитие неформальных норм и ценностей, а также совершенствование законодательной базы данной профессиональной общности. Только в таком случае можно обеспечить ответственное отношение служащих к своей профессии, профессионализм и стремление к развитию.

Список литературы

1. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. М., 2009.

2. Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области: Областной закон от 29 октября 2007 г. № 136-ОЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/sverdlovsk/166108/

3. Численность и состав работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской и муниципальной службы, по состоянию на 1 октября 2008 года : стат. сб. // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Свердловской области. Екатеринбург, 2009.

Примечания

1 Социологическое исследование проводилось в 2009 г. в Свердловской области. Инструментарий: опросные листы для трех групп респондентов. Выборка составила 600 единиц. Из них 200 человек — муниципальные служащие, 200 — студенты специальности «Государственное и муниципальное управление», 200 — население Свердловской области.