Вступ
На зламі ХХ-ХХІ століття український соціум подолав складний шлях від сталінізму - з його авторитарно-тоталітарним змістом, репресіями, геноцидом проти українського народу - до становлення незалежної правової держави, яка очолює розбудову громадянського демократичного суспільства.
Трансформаційні процеси в українському суспільстві певним чином позначилися на організації та функціонуванні Верховної Ради України - вищого законодавчого органу країни. За досліджуваний період Верховна Рада поступово перетворилася з другорядного, квазідержавного компартійного інституту в професійний багатопартійний парламент. Саме Верховна Рада є парламентом України, а народні обранці - головним джерелом парламентаризму в країні. Тому основну увагу автори приділили змінам у практиці депутатського корпусу парламенту держави. У статті дослідники намагаються простежити динаміку цих змін, об'єктивно, неупереджено проаналізувати процес формування, структуру, склад та діяльність Верховної Ради у контексті трансформацій українського соціуму.
Вивчення, узагальнення та осмислення практичного досвіду організації і функціонування Верховної Ради України за досліджуваний період певним чином дозволить уникнути помилок та прорахунків в організації та діяльності вищого законодавчого органу країни, удосконалити практику українського парламенту. Постановка питання у такій площині і визначає актуальність зазначеної наукової розробки.
Обраний напрямок дослідження є частиною держбюджетної науково-дослідної теми кафедри історії України та філософії права Донецького інституту внутрішніх справ МВС України при Донецькому національному університеті "Роль держави у конституюванні української нації кін. ХХ - поч. ХХІ ст.".
Детальне вивчення, всебічний аналіз становища і розвитку історичного опрацювання суспільно-державницької проблематики, зокрема становлення українського парламентаризму, показало, що узагальнюючі роботи з історіографії цієї теми відсутні. Однак різним аспектам даної проблематики присвячені деякі праці вчених історичної, правознавчої, політологічної, філософської наук, практичних працівників. Але спеціально у названій площині це питання ними не розглядалось [1].
Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі новітніх методологічних підходів з використанням опублікованих та вперше включених до широкого наукового обігу джерел комплексно дослідити вплив трансформаційних процесів соціуму на організацію та функціонування Верховної Ради України в середині ХХ - на початку ХХІ ст.
Історико-політичні та правові аспекти становлення парламентаризму в Україні на зламі ХХ-ХХІ ст.
Визначальними заходами у формуванні Верховної Ради, в суспільно-політичному житті народу були вибори. З повоєнних часів, в умовах унітарно-тоталітарного режиму, вибори проходили 11 разів, через кожні 5 poків, починаючи з 9 лютого 1947 р. до 4 березня 1990 р.
Правовими засадами проведення виборів було Положення про вибори до Верховної Ради, затверджене Президією Верховної Ради УРСР у грудні 1950 р. До нього у грудні 1954 р., у грудні 1958 р., у січнi 1963 р., у листопаді 1966 р. були внесені певні зміни та доповнення. А дев'ята сесія Верховної Ради дев'ятого скликання у гpyдні 1978 р. та десята сесія одинадцятого скликання у жовтні 1989 р. прийняли Закони "Про вибори до Верховної Ради" та "Про вибори народних депутатів Української РСР". Вони фактично сформували в Україні виборчу систему, яка існувала до середини 90-х років ХХ ст.
Відповідно до діючих положень вибори проходили на основі прямого, рівного виборчого права. Однакова кількість виборців обирала одного депутата, все доросле населення (з 18 років) мало рівне право голосу. Вибори здійснювалися таємним голосуванням, депутати обиралися безпосередньо громадянами. Виборчий процес забезпечувався системою діючих комісій: центральною, окружними і дільничними. Президія Верховної Ради своїм рішенням формувала виборчі округи, за пропозицією облвиконкомів давала їм найменування, порядковий номер, визначала центри та перелік адміністративно-територіальних одиниць, що до них входили [2].
У республіці за 50 - 80-і рр. змінилася загальна кількість виборців. Якщо у 1947 р. їх кількість становила 21,5 млн чол., то в 1985 р. - 36,5, або в 1,6 раза більше. Чисельність тих, хто брав участь у виборах, збільшилася на 15 млн чол.[3].
Відбулися зміни і в кількості виборчих округів. Їх чисельність у 1947-1985 рр. збільшилася з 415 до 650, або в 1,5 раза. Ці зміни відбувалися на підставі рішень Президії Верховної Ради, згідно з рекомендаціями ЦК компартії, погодженими з Москвою.
Вибори депутатів проходили в умовах активної мітинговості, декларативності досягнень, під гаслами: "Всі на вибори!", "Голосуємо за блок комуністів і безпартійних!", "За єдиний блок комуністів і безпартійних!". Це мало на меті привернути увагу населення до важливої політичної кампанії. Та одномандатна система виборів практично позбавляла конкурентності між кандидатами у депутати. Майбутній депутат був абсолютно гарантований щодо позитивних результатів виборів. До цього кандидати в депутати "відселекціоновувалися" в партійних органах, і тому ініціатива їх висунення насправді відбувалася не "знизу", як про це повідомляли газети. На виборчі комісії покладалося завдання: забезпечити максимально високу участь виборців у голосуванні. Як свідчать дані про результати голосування, що публікувалися в пресі, активність виборців була високою і становила, як правило, близько 99,9%. Така одностайність та винятково висока організованість давали ще один привід комуністичній пропаганді стверджувати, що виборці активно підтримували внутрішню та зовнішню політику держави.
Головним механізмом діяльності Bepxoнoї Ради є депутатський корпус. У складі кожного скликання вищого органу законодавчої влади відбувалися відповідні квантитативні та квалітативні трансформації. Збільшувалася загальна чисельність депутатів, що зумовлювалося рішеннями Президії Верховної Ради та змінами демографічної ситуації. Якщо, наприклад, кількість депутатів Верховної Ради ІІ-VІІІ скликань становила в межах 415-469 чол., то в ІХ-ХІ скликаннях їх чисельність збільшилася до 570-650 чол. Найчисельнішим виявився склад депутатів Х і ХІ скликань (650 чол.). У цілому ж їх кількість зросла з ІІ (1947 р.) по ХІ (1985 р.) скликання на 235 чол., або в 1,5 раза. Причому чисельність депутатів зростала більш прискореними темпами порівняно з чисельністю населення. А протягом вказаного періоду кількість населення зросла в 1,3 раза. Така невідповідність зумовлювалася, головним чином, виборчими законами, зміною норм представництва депутатів. На цей процес вплинуло також приєднання Криму до України, а як наслідок, збільшилась загальна кількість виборців. Між тим, чисельність депутатів декількох скликань була незмінною. Так, в 1963-1967 рр., в 1980-1985 рр. обиралось по 469 і відповідно по 650 депутатів.
Практично депутатський корпус кожного скликання зазнавав оновлення, в його ряди вливалися новообрані депутати, які не були у складі попереднього скликання. Наприклад, у Верховній Раді ІІ скликання таких депутатів було 85,3%. У наступні скликання в середньому вперше обиралися 50-60% депутатів, зокрема склад депутатів Верховної Ради ХІ скликання оновився на 55,2%. [4].
Певні зрушення відбулися і в соціальному складі депутатів. Про це свідчать дані мандатних комісій по виборах складу депутатів Верховної Ради ІІ-ХІ скликань, що наведені в нижче вміщеній таблиці.
Значний інтерес становлять показники, що стосуються розподілу депутатів по галузях народного господарства. Поступово здійснювалося зменшення представництва депутатів з числа працівників базових галузей. Якщо серед депутатів вищого органу законодавчої влади VІІ скликання їх було 57,4%, то в складі ХІ скликання вже 55,5% від загального числа обранців. Кількість депутатів-представників промисловості, будівництва, транспорту, зв'язку в цей період зросла з 28,8% до 32,3%, або на 3,5%. Водночас питома вага працівників сільського господарства скоротилася з 28,6% до 23,2%, або на 5,4%.
Крім того, питома вага працівників невиробничої сфери, хоча й повільно, але зростала. Так, чисельність діячів науки, культури, освіти, охорони здоров'я у вказаний період становила 7,8% - 8,0% від загальної кількості депутатів.
Депутатський корпус традиційно був політизованим, адже серед депутатів високим був рівень партійності, що становив 60-70% їх загальної кількості. З числа депутатів-комуністів створювалася партійна група, яка виступала в ролі постійно діючого представництва Центрального Комітету компартії у Верховній Раді. Широко був представленим у складі депутатів партійний апарат, насамперед керівниками ЦК компартії та секретарями обкомів і райкомів. Питома вага їх у вищому органі законодавчої влади була досить значною, незважаючи на певне зменшення їх чисельності серед депутатів VII-XI скликань з 14,1% до 13,7%, або на 0,4%. В цілому кількість партійців Верховної Ради за ІІ-ХІ скликання зменшилася з 79,7% до 68,3%, або на 11,1%. Така тенденція сприяла збільшенню серед депутатів загальної кількості безпартійних. Питома вага їх зросла на 13,5% - з 18,2% до31,7%. [6]. Однак існуюча номенклатурна практика, згідно з якою член партії мав більше політичних прав, значно применшувала позиції безпартійних депутатів. Партійна приналежність нерідко компенсувала недостатню професійну компетенцію депутата-комуніста. Безпартійні депутати, навпаки, були, як правило, люди високої професійної ерудиції. Серед них були відомі вчені, письменники, лікарі. Але вони майже не залучалися до керівництва Верховною Радою, її Президії, постійних депутатських комісій.
Досить вагома роль у Верховній Раді відводилась жінкам. Не дивлячись, що їх кількість у загальному числі депутатів за ІІ-ХІ скликання зросла з 112 (26,9%) до 234 (36%), або на 5,1%, це загалом не відповідало їх місцю серед зайнятих у матеріальному виробництві та питомій вазі серед населення республіки [7]. Ці обставини зумовлювалися традиціями, коли чоловіки виявляли більш посилену політичну активність, широко представлялись у вищих ешелонах влади. Разом з тим, участь жінок у діяльності Верховної Ради була досить плідною та різнобічною.
Значна кількість депутатів була удостоєна державних нагород та інших відзнак. У вищому органі законодавчої влади кількість таких обранців коливалася в межах 80%-90% від загальної кількості. А у Верховній Раді VІІІ, ХІ скликань вони відповідно складали 94,8% і 97,7%. Кількість Героїв Радянського Союзу та Героїв Соціалістичної Праці у складі депутатів ІІ-VІІ скликань збільшилась у 6,6 раза. В наступні скликання чисельність депутатів даної категорії зменшувалася. Кількість різних лауреатів за ІІ-ХІ скликання зросла в 7 разів. Ці обставини надавали вищому органові законодавчої влади більш вагомої презентабельності, авторитетності [8].
Щодо національного складу депутатського корпусу, то у Верховній Раді VІІІ-ХІ скликань питома вага депутатів-українців зменшилася з 79% до 73,1%, або на 5,9%. Водночас кількість депутатів російської національності зросла з 21% до 23,4%, або на 2,4%. З 1,2% до 3,5%, або на 2,3%, збільшилася серед депутатів кількість представників інших національностей [9].
Для депутатів Верховної Ради ІІ-ХІ скликань характерним був досить високий освітній рівень. Близько половини їх мали вищу освіту. Якщо серед депутатів ІІ скликання їх було лише 44,5%, то у вищому органі законодавчої влади ХІ скликання питома вага їх становила вже 55,6%, або на 11,1% більше. Простежується тенденція поліпшення якісних характеристик освіти депутатів. Наприклад, серед депутатів ХІ скликання було 18 академіків та членів-кореспондентів Академії наук Союзу і АН України, 51 доктор і кандидат наук. Однак високим залишився відсоток депутатів з середньою і навіть початковою освітою, що негативно позначалося на інтелектуальному потенціалі Верховної Ради [10].
Віковий ценз переважної кількості депутатів становив 30-40 років, тобто більшість обранців були людьми середнього віку. Проте поступово кількість таких обранців помітно зменшувалася. Наприклад, чисельність депутатів Верховної Ради ІІ-Х скликань 30-39річного віку скоротилася з 29,8% до 15,5%, або на 14,3%, 40-49 років з 46,9% до 30,9%, або на 16,0%. Поповнення молоддю було незначним, її частка у Верховній Раді ІІ-ХІ скликань зросла з 9,8% до 18%, або на 8,2%. Це зумовлювалося тим, що конституційне право висувати кандидатури до законодавчого органу влади з 21 року було здебільшого декларативним гаслом, ніж реальністю.
Водночас з ІІ по Х скликання з 13,3% до 38,3%, або на 24,8%, зросла кількість депутатів, яким було за 50 років. Це свідчить про те, що депутатський корпус, з одного боку, дещо "старів", а з іншого, поповнювався людьми, які мали певний життєвий досвід [11].
Але треба зазначити, що всі наведені параметри депутатського корпусу Верховної Ради ІІ-ХІ скликань не виключали певних вад та недоліків у діяльності депутатів. Зокрема депутати несвоєчасно зустрічалися з виборцями, не звітували про виконання їх наказів, а іноді просто нехтували своїми депутатськими обов'язками. Прийнятий у березні 1953 р. закон про порядок відкликання депутатів Верховної Ради Української РСР дещо змінив ситуацію. В 1960 р. з 457 депутатів звітували перед виборцями 449, в 1965 р. з 469 депутатів зустрілися з виборцями лише 410 [12], що, безперечно, негативно позначалося на зв`язку депутатів з виборцями, підривало довіру останніх до депутатського корпусу.
Конституційно для Верховної Ради існував встановлений п'ятирічний термін повноважень. За період з 1947 по 1990 рр. відбулося десять скликань Верховної Ради. Кожний з термінів мав свої особливості державного будівництва, певну специфіку законотворення.
Основною організаційно-правовою формою діяльності Верховної Ради є сесійне засідання. Воно скликалося Президією двічі на рік. У роботі сесії брали участь депутати Верховної Ради. Досить насиченими, як правило, були перші сесії кожного скликання. На перших сесіях обирали мандатну комісію, визначали повноваження депутатів, формували керівні органи Верховної Ради, схвалювали закони з цих питань. Однак багато сесій мали пасивний, дещо в чому декларативний характер. Цьому значною мірою сприяли самі депутати.
Депутатський корпус Верховної Ради ІІ-ХІ скликань був неактивним при обговоренні питань, що виносилися на пленарні засідання. Дії більшості депутатів зводилися до "одностайної" підтримки внесеної пропозиції шляхом голосування, а значна частина депутатів просто "відсиджувалася". Протягом роботи вищого органу влади ІІ скликання взяли участь в обговоренні питань тільки 86 депутатів (20,7%), протягом ІІІ скликання - 98 (22,2%), IV - 154 (33,6%), V - 208 (44,3%) [13]. Така практика мала місце і в наступних скликаннях.
За період діяльності Верховної Ради ІІ-ХІ скликань відбулося 88 сесій. У середньому протягом одного скликання проходило 8-12 сесій. Відбувалися вони впродовж одного-двох днів. Сесії розглядали коло питань, кількість яких коливалася від 10 до 40. Наприклад, сесії Верховної Ради ІІ-VІ скликань розглянули майже 127 питань. Це спричинялося тим, що з поля зору випадали питання з проблем законності, зокрема роботи правоохоронних органів, держбезпеки, питання соціального розвитку суспільства, матеріального стану трудівників тощо. Майже зовсім не ставилися питання про виконання діючих законів, рішень, прийнятих Верховною Радою. Обмеженим був комплекс питань, пов'язаних з матеріальним виробництвом. Наприклад, народногосподарські плани республіки, виключно до 1957 р., розглядала Рада Міністрів. Верховною Радою не затверджувалися перспективні плани розвитку, не заслуховувалися звіти про роботу уряду тощо.
Пасивно здійснювався законотворчий процес у діяльності Верховної Ради, що значно знижувало її конституційний статус як законодавчого органу. В другій половині 40-х - на початку 50-х років Верховна Рада фактично проблеми законотворчості зосереджувала на вдосконаленні статей Конституції. Верховна Рада тільки другого скликання три рази (1947, 1948, 1951 рр.) вносила зміни та доповнення до Основного Закону. В кінці 50-х рр. ії законодавча діяльність розширюється. В 1959 р. на обговорення Верховної Ради виносяться проекти законів про судоустрій, цивільний і цивільно-процесуальний, кримінальний і кримінально-процесуальний кодекси. Але значною вадою законотворчого процесу цього періоду було те, що в основу законодавства України не закладалися загальнолюдські цінності та принципи, що негативно позначалося на змісті законів.
У 60-70-і рр. законодавча функція Верховної Ради дещо активізувалася. В липні 1968 р. обговорюється і затверджується Закон "Про сільську і селищну Раду депутатів трудящих", що значно пожвавлює діяльність цих низових представницьких органів і створює відповідне законодавче поле для їх діяльності. А в липні 1971 р. приймається Закон "Про міську, районну в місті Раду депутатів трудящих". У червні 1969 р. приймається Кодекс про шлюб і сім'ю, в липні 1970 р. - Земельний кодекс, в грудні 1970 р. - Виправно-трудовий кодекс, в червні 1972 р. - Водний кодекс. Це значною мірою поліпшило регулювання цих важливих аспектів життєдіяльності суспільства [14].
У 80-і рр. ХХ ст. помітно збагатились форми та методи роботи депутатів Верховної Ради. Усталеного характеру набула практика попереднього обговорення питань, які виносилися на розгляд сесій, що надавало можливість більш ретельно вивчити проблему та прийняти оптимальне рішення [15]. Наприклад, розгляду питання щодо реформи загальноосвітньої та професійної школи в УРСР на 10-й сесії Верховної Ради в грудні 1984 р. передувала активна підготовча робота. До включення у порядок денний сесії це питання обговорювалося на засіданнях уряду, сесіях місцевих рад, у міністерствах та відомствах, трудових колективах, на конференціях вчителів та працівників установ профтехосвіти. І, як наслідок, були прийняті ділові, конкретні заходи щодо реалізації шкільної реформи, підтримані значними матеріальними та фінансовими ресурсами. В результаті до кінця 80-х рр. було збудовано шкіл майже на один мільйон учнівських місць, що в 1,3 раза більше, ніж за минулі п`ять років.
Значно збільшилася кількість пропозицій, що надходили від депутатів під час сесій. Тільки на сесіях Верховної Ради УРСР у 1986 р. депутати внесли 136 конкретних пропозицій (пор. 66 у 1985 р.) [16].
У діяльності Верховної Ради провідну роль відіграють постійно діючі депутатські комісії, пізніше комітети. Їх робота була важливим засобом забезпечення нормального функціонування законодавчого органу влади. Постійні комісії розробляли пропозиції для розгляду їх Верховною Радою, сприяли виконанню прийнятих нею рішень, певним чином контролювали діяльність міністерств, відомств, державних комітетів.
Таблиця 1 - Чисельність депутатських комісій та депутатів у них [17]
Як бачимо з таблиці, в загальній чисельності комісій у розглянутий період відбулися певні зміни. Їх кількість збільшилася в 4,5 раза, і в першу чергу за рахунок утворення галузевих комісій. Це зумовлювалося, головним чином, необхідністю вирішення проблем, які виникали перед суспільством. У Верховній Раді ІІ-IV скликань діяло чотири комісії (законодавчих передбачень, бюджетна, мандатна, закордонних справ). У 1957 р. третя сесія Верховної Ради IV скликання утворила додатково ще чотири галузеві комісії: промисловості і транспорту, сільського господарства, освіти і культури, охорони здоров'я та соціального забезпечення. Перша сесія ІХ скликання у 1959 р. утворила комісію з торгівлі та громадського харчування. Перша сесія VI скликання в 1963 р. утворила комісії комунального господарства та побутового обслуговування, науки і культури, харчової промисловості, легкої промисловості, важкої та хімічної промисловості. Тобто Верховна Рада VI скликання (1963-1967 рр.) мала вже 16 постійних комісій, до складу яких входило 377 депутатів, або 78% їх загальної кількості [18]. До першої сесії ХІ скликання чисельність комісій розширилася до 17, а пізніше в 1985 р. було утворено 18 комісій за рахунок організації постійної комісії з проблем енергетики [19].
Помітно зростає і кількість депутатів, які працювали в комісіях, а конкретно вона збільшилася в 15 разів (з 36 до 550 чол.), або з 9% до 84,6% від загального числа депутатів. Як переконуємося, більша частина депутатів працювала в комісіях, що значно посилювало їх участь у роботі Верховної Ради. Втім, діяльність постійних комісій мала пасивний характер, що пояснюється відсутністю нормативних актів, які законодавчо регламентували їх практику. Лише дев'ята сесія VI скликання в 1966 р. прийняла Положення про постійні комісії, в яке перша сесія Х скликання (1980 р.) внесла зміни і доповнення відповідно до вимог часу. Ці документи певним чином позитивно вплинули на організацію та діяльність постійних комісій Верховної Ради. Якщо ними, майже за десять років, в 1959-1967 рр. було розглянуто 306 питань, що стосувалися різних проблем суспільного життя, в тому числі 68 - у порядку контролю за виконанням законів [20], то за час роботи Верховної Ради УРСР Х скликання (1980-1985 рр.) на засіданнях постійних комісій було розглянуто понад 500 питань, пов`язаних з різними аспектами господарського, культурного, міжнародного життя республіки. Понад 95% членів комісій брали активну участь у перевірках роботи державних та громадських організацій, 75% - виступили на засіданнях комісій [21]. Наприклад, тільки в 1983 р. у роботі комісій брали участь понад 300 депутатів та майже 500 спеціалістів. Депутати висловили чимало конструктивних пропозицій, на підставі яких були вироблені відповідні рішення. Про підвищення обґрунтованості вироблених ними пропозицій та рекомендацій переконливо, на думку автора, свідчить той факт, що з більш як 20 питань, детально вивчених комісіями, прийняті постанови Президії Верховної Ради УРСР. З низки важливих проблем, піднятих комісіями, приймались відповідні постанови Ради Міністрів республіки [22]. В той же час, зокрема за 1986-1989 рр., комісії розглянули лише 50 господарських і соціально-культурних питань [23]. Тому в цілому ці організаційні структури ще не набули певного динамізму в роботі, ними допускався різнобій та підміна роботи однієї постійної комісії іншою.
Поряд з постійними комісіями Верховна Рада УРСР до початку 90-х рр. ХХ ст. формувала Президію. Президія Верховної Ради - постійно діючий орган законодавчої влади. Вона розв'язувала відведені до її компетенції питання, зокрема приймала чинні законодавчі акти, вносила до них зміни, утворювала і ліквідовувала міністерства та державні комітети. Через структури апарату здійснювала керівництво місцевими радами, присвоювала почесні звання та нагороди, вирішувала питання громадянства, здійснювала амністії та помилування.
Президія на першій сесії новообраної Верховної Ради обиралася у складі Голови, двох заступників (а з Х-ХІ скликань - трьох) та членів Президії. Президію Верховної Ради ІІ-ХІ скликань очолювали: липень 1939 р. - січень 1954 р. - Гречуха М. С.; січень 1954 р. - квітень 1969 р. - Коротченко Д. С.; квітень 1969 р. - липень 1972 р. - Ляшко О. П.; липень 1972 р. - червень 1976 р. Грушецький І. С.; червень 1976 р. - листопад 1984 р. - Ватченко О. Ф.; січень 1985 р. - березень 1990 р. - Шевченко В. С. Заступниками Голів Президії Верховної Ради обирались: Олійник З. Ф., Ковпак С. А., Пелехатий К Н., Піснечевський Д. П., Стеценко С. Є., Бойко С. К., Шевченко В. С., Чемодуров Т. Н., Бахтін Ю. Г., Рощупкін А М., Щербина В. П. Секретарями Президії Верховної Ради у вказаний період працювали: Нижник В. Є., Зленко А. Н., Колотуха Я. Я., Хоменко М. Г. Значна увага надавалася питанням дотримання законів. У 1975 р. Президія розглядала питання дотримання законодавства про охорону праці жінок у вугільній промисловості. В 1980 р. проаналізувала стан дотримання законодавства про працю у Кримській області.
Президія проводила значну організаторську діяльність з підготовки сесій Верховної Ради. Вона попередньо розглядала пропозиції щодо порядку денного, дбала про забезпечення депутатів проектами законів, що виносилися на розгляд сесій. Важливою ланкою діяльності була координація діяльності постійних депутатських комісій. Наприклад, при підготовці та розгляді питань, що стосувалися декількох комісій. Давала їм доручення і рекомендації з питань розробки ними проектів законів, у справі контролю діяльності державних органів. Заслуховувала повідомлення державних і громадських інституцій, установ і організацій про результати їх перевірки в формі контролю, виконання рекомендацій постійних комісій.
Президія сприяла реалізації депутатами своїх повноважень. Зокрема розглядала інформацію депутатів про звіти перед виборцями, трудовими колективами, громадськими організаціями. Давала доручення депутатам у справі перевірки діяльності державних органів і установ, організацій, питань, що належали до компетенції Верховної Ради, її Президії. Здійснювала контроль за розглядом і реалізацією державними і громадськими органами, службовими особами пропозицій та зауважень депутатів, висловлених ними на сесіях Верховної Ради, за виконанням депутатами наказів виборців. Забезпечувала депутатів офіційною літературою, довідковими матеріалами. Сприяла обміну досвідом у їх роботі безпосередньо у виборчих округах.
З проголошенням незалежності України виникла гостра потреба в радикальних змінах організації та функціональних вимірах Верховної Ради, без чого становлення, розвиток, зміцнення молодої держави в нових історичних умовах неможливе. Правовим підґрунтям, реальною основою державотворення стали передусім Декларація про державний суверенітет України, Акт про її незалежність, Конституція (Основний Закон) держави. У теоретичному і правовому розумінні названі акти визначають як політичну, так і економічну та соціальну природу держави, конструкцію владних структур по вертикалі і горизонталі, діяльність існуючих у ній різноманітних функціональних ланок. Генеративним механізмом державотворчого процесу виступає вища законодавча гілка влади - Верховна Рада України.
Уже в процесі виборів депутатів Верховної Ради ХІІ (І) скликання в 1990 р., фактично перших демократичних виборів в Україні, депутатський корпус формується шляхом обрання депутатів у багатомандатних округах на альтернативній основі. Наступні вибори до Верховної Ради ХІІІ (ІІ) скликання в 1994 р. відбувалися за тією ж схемою, що і попередні в 1990 р. А вже вибори до Верховної Ради XIV (ІІІ) 1998 р. та вибори до Верховної Ради XV (IV) скликань 2002 р. відбувалися за змішаною мажоритарно-пропорційною системою за умов, коли одна половина депутатів обиралася за партійними списками, а друга - в багатомандатних округах на альтернативній основі.
Що стосується структурування Верховної Ради України вже в умовах незалежності, то до неї протягом 90-х рр. ХХ - початку ХХІ ст. постійно обиралось 450 народних депутатів. У процесі структурування Верховної Ради обирався її Голова. В 1990 р. Головою Верховної Ради ХІІ (І) скликання був обраний В.Івашко, перший секретар ЦК компартії України, а з переведенням його на роботу до Москви - заступником генерального секретаря ЦК КПРС М. Горбачова почергово обираються Л. Кравчук - колишній другий секретар ЦК компартії, а потім І. Плющ - голова Київського облвиконкому. Після виборів депутатів нового складу Верховної Ради ХІІІ (ІІ) скликання в 1994 р. її Головою було обрано О.Мороза - лідера соціалістичної партії України.
У складі депутатського корпусу законодавчого органу ХІІ (І) - ХІІІ (ІІ) скликань активно відбувається і політичне структурування. Формується опозиція та провладна більшість. Політичне об`єднання, котре налічувало 25 і більше депутатів, відносилося до фракції, а з меншою чисельністю - до парламентської групи. Так, у перші дні діяльності народних обранців у Верховній Раді ХІІ (І) скликання сформувалися дві основні політичні течії - фракції: комуністів, що становили більшість - 239 депутатів і Народної Ради, серцевину якої складав Народний Рух України.
Структура Верховної Ради XIV (ІІІ) (1998-2002 рр.) та XV (ІV) (склад якої обраний в 2002 р.) скликань, сформована на мажоритарно-пропорційній основі, мала більш виражене політичне забарвлення в порівнянні з попередніми двома скликаннями. До Верховної Ради XIV (ІІІ) скликання були обрані представники восьми політичних партій та об`єднань (КПУ, НРУ, СПУ+СелПУ, ПЗУ, НДП, Громада, ПСПУ, СДПУ(о)), а до Верховної Ради ХV (ІV) скликання ввійшли представники шести політичних партій та об`єднань - "Єдина Україна", "Наша Україна", БЮТ, КПУ, СПУ, СДПУ(о). Верховну Раду України XIV (ІІІ) скликання спочатку очолював О. Ткаченко, пізніше в результаті так званої "оксамитової парламентської революції" була сформована правоцентристська, виключно ситуативна, більшість, її очолив І. Плющ. Головою Верховної Ради XV (ІV) скликання в 2002 р. було обрано В.Литвина.
Особливо вагомою структурною ланкою стали постійно діючі депутатські комісії. Помітно зросла їх роль у Верховній Раді ХІІІ (ІІ) скликання, коли депутати відповідно до рішень були переведені працювати на постійній професійній основі. Це означає, що вони у своїй більшості згідно з положенням залишили ті посади на ниві державної, господарської та іншої діяльності, де працювали до обрання народними депутатами. Верховна Рада постановою від 12 квітня 1994 р. визнала повноваження обраних депутатів і другим пунктом зобов'язала їх до 1 липня того ж року згідно з чинними законами оформити свої трудові відносини з Верховною Радою і розпочати виконання депутатських функцій та повноважень на постійній основі. У Верховній Раді ХІІ (І) скликання діяло 25, а в наступному ХІІІ (ІІ) скликанні - 23 депутатські комісії. (Зауважимо, що з 1996 р. комісії перейменовано в комітети: далі комітети.) У Верховній Раді XIV (ІІІ) скликання діяло 22 комітети, [24] а в XV (ІV) - було сформовано на два комітети та одну комісію більше. Комітети стали тим головним функціональним органом, через який на шляху до пленарного засідання Верховної Ради проходили пропоновані проекти законів та постанов.
Основною спрямованістю діяльності Верховної Ради України в умовах незалежності стала законотворча робота. Тільки в 1990-1998 рр. Верховна Рада України прийняла 1155 законів та 2759 постанов. Однак, незважаючи на досить напружену роботу депутатів, законотворча діяльність парламенту не змогла забезпечити реалізацію конституційного принципу верховенства закону у суспільстві, коли майже всі компоненти суспільних відносин регулюються законами. Із прийнятих у 1995 р. 1695 нормативних актів закони становили лише 87 (4,4%), а решта (95,6%) складали підзаконні нормативні акти, тобто документи, що давали додаткові тлумачення виконання законів, інтерпретацій того чи іншого положення, статті з метою правового застосування, необхідної їх матеріалізації [25]. Прийняті таким чином закони не мають прямої дії, певною мірою носять умовний, декларативний характер.
Типізація аналогічних обставин не стала винятком, а перетворилася в реалії з негативним ухилом. Відзначимо, що навіть закони надзвичайної ваги без прийняття додаткових актів не виконувалися або ж виконувалися тільки частково чи неприпустимо гальмувалися, якщо не сказати відвертіше, просто ігнорувалися. Скажімо, надзвичайний "чорнобильський закон" у справі соціального захисту потерпілих та ліквідаторів планетарної катастрофи. У цій сфері, зокрема на Житомирщині, не виконувалися більше 41% статей. До того ж четверта частина статей виконувалася лише частково, тобто реалізовувалася не в повному обсязі [26]. Така практика притаманна і для інших потерпілих від катастрофи регіонів України.
Закони приймалися без належно обґpунтованої стратегії, що, зокрема, засвідчує аналіз прийнятих з моменту проголошення Декларації про державний суверенітет по травень 1996 р. 670 законів [27]. Верховна Рада не встигає належною мірою за динамікою змін в українському соціумі. Тому іноді народжуються недосконалі закони, трапляються невиважені положення, часом навіть такі, що є суперечливими. Іноді залишаються справжні прогалини у справі правового регулювання з тих чи інших проблем. Недосконала нормативно-правова система незадовільно позначилася на ефективності суспільних економічних відносин. Законодавство про іноземні інвестиції 1992-1995 рр. змінювалося чотири рази, що негативно вплинуло на стан надходжень до країни іноземних інвестицій і, природно, позначалося на розвиткові економіки [28].
Життя неухильно вимагає вироблення таких законів, які б не лише ефективно діяли на терені України, а й були уніфікованими щодо до світової законодавчої практики і досвіду. Вступ України до Ради Європи значно актуалізував необхідність вирішення даної проблеми. Вказана впливова європейська структура жадала від України приведення законодавства у відповідність з європейськими стандартами. У першу чергy це стосувалося кримінального, банківсько-фінансового законодавства. Вирішення цієї ж проблеми вимагає і зацікавленість України у вступі до Євросоюзу. Але на початок 2003 р. тільки 3% законодавчих актів України уніфіковані у відповідності з європейськими стандартами, що, звичайно, гальмує вступ України до цієї поважної європейської інституції. Отже, з наведених прикладів та порівняльного аналізу зрозуміло, що українське законодавство залишається ще незбалансованою системою, його важливі положення не узгоджені з нормами міжнародного права, і не в останню чергу тому, що ті, хто розроблював проекти законів, ґрунтовно не обізнані з законотворчістю і змістом законів у цивілізованих країнах.
Крім того, Верховна Рада України в умовах незалежності накопичила значний позитивний досвід роботи, до якого з певністю можна віднести демократизм, відкритість, що переконливо свідчить про нову якість українського парламентаризму. Новаторством було те, що пленарні засідання відбувалися на очах і на слуху всього українського народу: транслювалися по телебаченню та радіо [29]. Верховній Раді певною мірою вдалося удосконалити механізм вироблення законів, поетапної підготовки їх проектів. Скажімо, для парламенту ХІІ (І) скликання нерозв'язаними залишилися питaння створення механізму проходження та дотримання послідовності у прийняттi законів. Але Верховній Раді ХІІІ (ІІ) скликання вже вдалося чітко визначити основні напрямки у своїй законотворчості відповідно до сфер функціонування суспільства. Так, блок проблем законодавчої діяльності у сфері економіки здійснювався за такими напрямками законодавства: податки, державне управління і керівництво; реформування власності і регiональне управління економікою; зовнішньоекономічна діяльність, банківська система і фінансово-валютне регyлювання; фондовий ринок і бухгалтерський облік та статистика; соціальна політика та соціальний захист населення. До цього додамо такі проблеми, як ринкові відносини, кадрові питання, питaння правопорядку і правового захисту населення, збройних сил, аграрних відносин, культури і духовності тощо. Це дає змогy структурувати законотворчу діяльність парламентy, зробити її більш чіткою та дієвою [30].
Незаперечним здобутком Верховної Ради за роки незалежності є розвиток практики у здійсненні контрольних повноважень. Насамперед слід відзначити значний прогрес у розвитку нормативної бази контрольних повноважень. Цьому значно сприяла, зокрема, стаття 85 нової Конституції України, де чітко сформульовані основні правові засади контрольних повноважень. Найвиразнішим свідченням цього прогресу, на думку фахівців, є контроль за виконанням законів про бюджет [31].
Суттєвим досягненням Верховної Ради ХІІ (І) - XV (ІV) скликань є унормування, відпрацювання процедури, напрацювання практики "Днів Уряду", "парламентських слухань". Значного розвитку набула практика процедури внесення депутатських запитів. Проте досягнутий рівень у частині використання контрольних функцій парламентом є ще недостатнім. Зокрема це стосується суттєво обмежених контрольних повноважень Верховної Ради у кадрових питаннях. Парламентські слухання, що останнім часом мали місце у Верховній Раді, проводилися у формі, що нагадувала колишні компартійні пленуми. На практиці далеко не всі слухання закінчувалися прийняттям рекомендацій, постанов з розглянутих питань.
Висновок
Загалом на зламі ХХ-ХХІ ст. у процесі трансформацій українського соціуму відбулися певні адекватні позитивні зміни у формуванні та функціонуванні Верховної Ради України. Організація Верховної Ради з проголошенням незалежності відбувається виключно на демократичних принципах та засадах на противагу негативній практиці компартійної "рознарядки" 50-80-х рр. ХХ ст. Використовуючи досвід роботи Верховної Ради 50-80-х рр. ХХ ст., парламент незалежної України за обставин становлення нової якості держави незаперечно прагнув виявляти себе активним і дієвим органом державотворчих процесів в Україні. Законодавча діяльність Верховної Ради України набувала цілком нових ознак та якостей. Все ширше законодавчий процес входив у русло демократизму, відточувався механізм вироблення та прийняття законів, поступово здійснювалися політичні кроки у напрямку матеріалізації законів, підпорядковування їх інтересам суспільства, держави. Водночас у контексті розвитку і вдосконалення законодавчої діяльності на шляху формування правової держави давалися взнаки відсутність належного досвіду в цій справі, брак професійної державотворчої культури і високої відповідальності кожного депутата за здійснення взятої на себе історичної місії. Все це здійснювалося у процесі постійного вдосконалення практичної діяльності вищого законодавчого органу влади шляхом пошуків, проб та долання перешкод.
Практичне значення дослідження полягає в тому, що його основні ідеї, теоретичні положення, багатий фактичний матеріал і висновки можуть бути використані при підготовці колективних та індивідуальних праць з української історії, історії держави та права України, політичної історії України, конституційного права, розробці та читанні загальних і спеціальних лекційних курсів для студентів вищих закладів освіти. Результати дослідження сприятимуть збагаченню досвіду керівних органів державної влади та місцевого самоврядування в розбудові держави. Висновки роботи можуть стати підмогою в законодавчій діяльності, налагодженні взаємодії між гілками влади, формуванні архівних фондів з історії українського державотворення.
Література
1. Карпенко В. Парламент із середини. Нотатки депутата. - К., 1991.
2. Слюсаренко А., Томенко М. Історія української Конституції. - К., 1997.
3. Кравченко В., Падалка С., Панченко П. Україна. Державотворення. ХХ століття. - Київ - Донецьк, 1997.
4. Кравченко В., Титаренко Ю. Державотворення в Україні. Історія та сучасність. - Донецьк, 1998.
5. Кривенко Л. Верховна Рада України. - К, 1997.
6. Бандурка О., Древась Ю. Парламентаризм в Україні: становлення і розвиток. - Харків, 1999.
7. Чмихова В. Діяльність Верховної Ради України в умовах незалежності // Наукові праці історичного факультету Запорізького державного університету. Випуск VIII. - Запоріжжя, 1999. - С. 221-227.
8. Нижник В. Порядок органiзацiї і проведення виборiв до Верховної Ради Української РСР. - К., 1968. - С. 13-21.
9. Пiдраховано на основi даних мандатних комiсiй // Радянська Україна. - 1947. - 5 березня; 1985. - 28 березня.
10. Кравченко В., Падалка С., Панченко П. Україна. Державотворення. ХХ століття. - Київ, 1997. - С.15-17.
11. Рябошапко Г. Верховна Рада Української РСР - найвищий орган державної влади республiки. - К., 1968. - С.- 8.
12. Кривенко Л. Верховный Совет союзной республики. - М., 1975. - С. 31-44.
13. Поточний архів Одеського облвиконкому: Довідка про підсумки діяльності Верховної Ради Української РСР, її Президії та постійних комісій за 1986р. - С. 1.
14. Домико І. Постiйнi комiсiї Верховної Ради Української РСР. - К., 1972. - С. 10.
15. Поточний архів Верховної Ради України, Ф. 1. - Оп. 20. - Спр. 2146. - Арк. 4.
16. Шевченко В. Ради народних депутатiв в умовах перебудови // Укр. iстор. журн. - 1987. - № 5. - С. 16.
17. Чмихова В. Діяльність Верховної Ради України в умовах незалежності // Наукові праці історичного факультету Запорізького державного університету. Випуск VІІІ. - Запоріжжя, Тандем-У, 1999. - С. 223.
18. Опришко В. Законотворчість: сьогодні і завтра // Віче. - 1996. - №6. - С. 3.
19. Барабаш О. Контрольна діяльність парламенту України. 1994-96 роки: поступ очевидний, але процес має розвиватися // Голос громадянина. - 1996. - №4. - С. 54-56.
|
