ЗАГАЛЬНІ ВІДОМОСТІ ПРО КОНСТИТУЦІЙНИЙ
УСТРІЙ КАНАДИ
Канада є федеративною державою, що складається з 10 провінцій і двох територій, що знаходяться під управлінням федерального уряду. Офіційно Канада є домініоном у складі Співдружності націй. Канада стала незалежною державою в 1867 р., коли Великобританія надала їй статус домініону. В 1931 р. англійський уряд визнав за Канадою самостійність у внутрішній і зовнішній політиці.
У Канаді діє писана некодифікована Конституція, тобто Основний закон країни складається не з одного, а з цілої серії актів, прийнятих у період з 1867 по 1982 р. В їх число входять дві категорії законів: по-перше, акти, які визначають створення окремих інститутів федеральної правової системи і визначають статус вищих державних органів (наприклад, закони про виборче право, Верховний суд і ін.), і, по-друге, закони, що визначають основи державного ладу в окремих провінціях (Акт про Альберту, Акт про Ньюфаундленд і т.д.).
Для внесення поправок у Конституцію необхідно, щоб за них проголосувало більшість в обох палатах парламенту й у законодавчих асамблеях щонайменше семи провінцій, де проживає мінімум 50% населення країни. У випадку, якщо пропоновані поправки стосуються монархічної форми правління, статусу офіційних мов і складу Верховного суду, для їхнього прийняття потрібно схвалення федеральним парламентом і законодавчими органами усіх 10 провінцій. Поправки набирають сили і стають частиною Конституції після їхнього затвердження генерал-губернатором. На провінції, що відмовляються схвалити конституційні поправки, їх дія не поширюється.
Законодавча влада в Канаді належить парламенту, що складається з двох палат: Палати громад і сенату. Вони нерівноправні, оскільки сенат позбавлений права виступати ініціатором внесення фінансових законопроектів.
Главою держави номінально є генерал-губернатор, що призначається королевою Великобританії за рекомендацією прем'єр-міністра Канади. З літа 1999 р. цю посаду обіймає Едріенн Кларксон. Генерал-губернатор має повноваження двох видів. В силу особливих прерогативних повноважень, формально переданих йому англійською Короною, він має право вирішувати важливі питання зовнішньої політики, включаючи ратифікацію міжнародних договорів, оголошення війни та укладення миру. Фактично ці повноваження здійснюються прем'єр-міністром, що приймає рішення після консультацій із членами кабінету, а в ряді випадків — на підставі особливих декларацій, схвалюваних обома палатами парламенту. Інша група повноважень реалізується при виданні генерал-губернатором нормативних актів за прямим чи непрямим дорученням парламенту. На практиці ця нормотворча діяльність здійснюється урядом, а глава держави лише оформлює рішення кабінету особливими актами — наказами в раді. Всі акти генерал-губернатора набирають сили тільки після їхнього підписання прем'єр-міністром або іншим членом кабінету. Конституція передбачає створення особливого органу — ради (аналог британської таємної ради), члени якого призначаються генерал-губернатором. Офіційною функцією таємної ради є надання допомоги главі держави, але фактично вона не грає серйозної ролі. Генерал-губернатор призначає одного чи декількох своїх заступників.
На практиці виконавча влада в Канаді належить уряду на чолі з прем'єр-міністром. Після останніх виборів уряд очолив Жан Кретьєн, лідер ліберальної партії. До складу уряду входять прем'єр-міністр і 37 міністр. Особливість становища уряду Канади полягає в тому, що його існування не визнається Конституцією. Він діє на основі так званої конституційної угоди (звичаю). Уряд формується на основі більшості в нижній палаті, майже всі міністри одночасно є депутатами палати громад. До основних функцій уряду належать: управління державним апаратом; виконання прийнятих парламентом законів; нормотворча діяльність; складання бюджетного законопроекту, його внесення в палату громад і виконання прийнятого закону про бюджет; заповнення вакансій у державному апараті; скликання парламенту і розпуск палати громад. Частина цих функцій формально здійснюється генерал-губернатором.
Виконавча влада в кожній із провінцій формально належить лейтенант-губернатору, що призначається генерал-губернатором. В кожній провінції є законодавчий орган. В деяких провінціях — це однопалатна Законодавча асамблея, а в інших — двопалатний парламент. Наприклад, у провінції Квебек парламент складається з Законодавчої ради і Законодавчої асамблеї.
Фактично виконавча влада в провінціях належить провінційним урядам, що створюються партією, що здобула більшість у місцевій асамблеї, і очолюється прем'єр-міністрами.
Конституція Канади розмежовує компетенцію федерації та її суб'єктів. В Основному законі закріплений принцип двох виняткових сфер компетенції, тобто встановлюється перелік предметів відання як федерального парламенту, так і законодавчих асамблей провінцій. При цьому в Конституцію включене положення, відповідно до якого перелік питань, що відносяться до виняткової компетенції провінцій, вважається остаточним, а виняткова компетенція федерації може доповнюватися і розширюватися за рахунок включення у відповідний перелік нових пунктів. Таке положення може використовуватися для посилення централізму в канадській федерації. До компетенції федерації входять такі питання, як оборона, емісія грошей, оподатковування, регулювання торгівлі, поштова служба, банківська система, проведення перепису населення, статистична служба, видача патентів, відносини з індіанцями, правове положення іноземців і ін. До компетенції провінцій належать: внесення поправок до провінційних конституцій, місцеве оподатковування, створення провінційних державних органів і регулювання діяльності муніципалітетів, питання власності і цивільних прав, місцеве правосуддя і т.д.
У країні діють три великі політичні партії: прогресивно-консервативна (створена в 1854 р.), ліберальна (заснована в 1873 р.) і Нова демократична (створена в 1961 р.). Перші дві партії є буржуазними, а НДП по своїй програмі — соціал-демократична партія.
ПАЛАТА ГРОМАД
Місце Палати громад як федерального представницького органу Канади визначається її роллю в конституційному і політичному механізмі, змістом і межами її повноважень.
Палата громад виступає як механізм формування уряду, що приводиться в дію постійним суперництвом і боротьбою основних політичних партій. В Канаді уряд формується політичною партією, що в результаті загальних виборів одержала більшість місць в органі народного представництва. Призначення на посаду прем'єр-міністра, лідера партії, що одержала більше половини мандатів у Палаті громад, здійснюване генерал-губернатором Канади, є чисто формальним актом. В силу політичної традиції глава держави не може відмовити в такому призначенні.
Прем'єр-міністр і кабінет здійснюють ефективний контроль за діяльністю Палати громад, оскільки вони спираються на дисципліновану парламентську більшість. Це дозволяє уряду визначати порядок денний Палати громад, істотно впливати на розподіл часу роботи парламенту і домагатися прийняття внесених ними законопроектів. У разі потреби кабінет розпускає парламент і оголошує дострокові вибори.
Значення Палати громад багато в чому визначається тією обставиною, що вона виступає як орган, у якому тією чи іншою мірою представлені інтереси різних соціальних груп, політичних і суспільних течій і т.д.
Певною мірою роль нижньої палати посилюється тією обставиною, що вона виступає органом, який вирішує завдання загальнонаціонального значення, а не є просто зборами представників, що захищають інтереси окремих провінцій чи виборчих округів.
На Палату громад покладене здійснення трьох основних повноважень.
1. Законодавство.
Лише Палата громад разом із сенатом має суверенне право приймати закони. У сучасний період спостерігається певний занепад законодавчої діяльності Палати, оскільки, по-перше, уряд майже цілком захопив право законодавчої ініціативи; по-друге, продовжується безупинний ріст делегованого законодавства й інших видів адміністративної нормотворчості, і, по-третє, більшість у Палаті, як правило, голосує за вказівкою своїх партійних лідерів.
2. Фінансові повноваження.
Відповідно до Конституції, фінансові законопроекти спочатку вносяться тільки нижньою палатою, хоча сенат може вносити зміни до цих біллів і повертати їх на доопрацювання в нижню палату. Фактично Палата громад має справу з уже підготовленими кабінетом фінансовими пропозиціями, що затверджуються нею без істотних змін.
3. Контроль за діяльністю уряду.
Контрольні повноваження Палати громад, про які мова йде нижче, досить великі, але вони значною мірою нейтралізуються правом уряду розпускати палати. Проте Палата громад неоднарозово змушувала уряд піти у відставку, виносячи йому вотум недовіри (останній раз у 1979 р.).
Формування і склад
Палата громад обирається шляхом загального, рівного, прямого і таємного голосування терміном на п'ять років. Право голосу мають всі громадяни Канади, що досягли 18 років. Активного виборчого права позбавляються особи, визнані у встановленому порядку божевільними, особи, що знаходяться в місцях позбавлення волі, а також посадові особи, відповідальні за проведення виборів, і судді, призначувані генерал-губернатором. Ценз осілості (12 місяців) поширюється лише на британських підданих, що проживають у Канаді і бажають взяти участь у виборах.
Право висувати свої кандидатури дається всім повнолітнім канадським громадянам за винятком осіб, позбавлених активного виборчого права, а також депутатів провінційних і територіальних законодавчих органів, шерифів і державних службовців в цілому. Чиновники можуть висувати свої кандидатури тільки у випадку, якщо на період виборчої кампанії вони беруть відпустку за свій рахунок. При цьому у випадку їхнього обрання вони втрачають державну посаду.
У Канаді політичні партії не одержують офіційного визнання у виборчому процесі. Процедура виборів побудована таким чином, що всі кандидати, що беруть участь у ній, виступають як приватні особи. Кандидатуру повинні підтримати 25 виборців, чиї підписи завіряються свідками. Кандидат зобов'язаний присягнутися в тому, що він погоджується з висуванням своєї кандидатури, і внести заставу в розмірі 200 канадських доларів. Застава покликана звільнити виборчу кампанію від “несерйозних” кандидатів, ці гроші повертають кандидату, якщо за нього проголосувало хоча б 15% виборців, що прийняли участь у голосуванні в даному окрузі.
Межі виборчих округів визначаються спеціальними “прикордонними комісіями”, що створюються парламентом по одній для кожної провінції й обох територій. Вони займаються складанням і уточненням карт за результатами чергового перепису населення, що проводиться кожні 10 років, і повинні гарантувати рівність всіх округів по виборам у Палату громад. При необхідності і за вимогою щонайменше 10 депутатів питання про межі округів може обговорюватися на засіданнях палати.
У Канаді, як і в інших англосаксонських країнах, застосовується мажоритарна виборча система відносної більшості. Обраним вважається той кандидат, що набрав голосів більше, ніж кожен з його супротивників окремо, навіть якщо це становить менше половини. Подібна система результативна, тому що хто-небудь завжди одержує відносну більшість; у Палаті громад звичайно буває міцна більшість, що забезпечує стабільність уряду. При цьому вона позбавляє представництва малі партії і спотворює відповідність між кількістю поданих голосів і кількістю мандатів, завойованих тією чи іншою партією. Так, у 1968 р. ліберальна партія одержала 45% голосів виборців і 59% місць у Палаті громад. Вибори в Канаді проводяться по одномандатних виборчих округах.
Хоча термін повноважень Палати громад становить п'ять років, фактично парламентські вибори проводяться раз на чотири роки. Розпуск парламенту до закінчення повноважень став політичною традицією Канади, що відбиває прагнення керівництва партії, що перебуває при владі, провести загальні вибори в найбільш вигідний з її точки зору момент і знову забезпечити собі більшість. Формально розпуск Палати громад входить до компетенції генерал-губернатора, але на практиці розпуск здійснюється за вимогою прем'єр-міністра після консультацій останнього з членами уряду і партійним керівництвом.
Внутрішня організація
Організаційно Палата громад складається з двох основних частин: офіційної і неофіційний (партійної). До партійної частини входять:
1. Кокуси партій, що являють собою парламентські органи трьох політичних партій Канади, представлених у Палаті громад (їхня форма роботи — закриті регулярні засідання). Парламентська практика показує, що кокус правлячої партії звичайно малоактивний, оскільки партійний лідер, що є одночасно прем'єр-міністром, у першу чергу спирається на своїх радників і членів уряду. В той же час кокус опозиційної партії несе набагато більшу відповідальність за розробку політики і боротьбу за владу, заздалегідь висуває своїх найбільш впливових членів до складу “тіньового кабінету”, для того щоб у випадку перемоги на парламентських виборах вони відразу змогли б зайняти відповідні міністерські посади і швидко ввійти в курс справи.
2. Комітети кокусів партій. Вони звичайно створюються по окремих галузях державного управління і народного господарства.
3. Можливе створення так званих регіональних кокусів, тобто органів, що поєднують членів Палати громад від однієї партії, що представляють одну чи кілька провінцій регіону Канади.
4. Лідери політичних партій, що обираються національними партійними з'їздами (конвентами). Лідер правлячої партії одночасно є прем'єр-міністром і членом Палати громад. Лідер опозиційної партії в першу чергу виступає керівником парламентської опозиції і зосереджує свої зусилля на організації критики урядової політики депутатами від своєї партії. До керівництва партійною фракцією входять заступники лідерів, що також є депутатами.
5. Кожна політична партія в Палаті громад має парламентських організаторів (так звані “батоги”), що стежать за дисципліною в рядах фракції, забезпечують явку депутатів на засідання палати і відповідного партійного кокуса.
Офіційна частина Палати громад канадського парламенту складається з ряду посадових осіб і комітетів.
Спікер Палати громад
обирається з числа депутатів Палати громад, що входять в урядову більшість, на першій сесії парламенту нового скликання. Якщо у випадку відставки спікера відкривається вакансія, проводяться дострокові вибори. На відміну від Палати громад парламенту Великобританії, де спікер нерідко обіймає посаду довічно, у Канаді термін його повноважень, як правило, обмежений терміном повноважень палати громад. Багато в чому ця обставина пояснюється тим, що в канадському парламенті діє принцип ротації на посаді спікера депутатів англо-канадського і франко-канадського походження.
Спікер є основною посадовою особою палати громад парламенту Канади. Він головує на її засіданнях, слідкує за дотриманням регламенту і порядком дебатів. При цьому спікер повинен мати високий професійний рівень знань парламентської процедури, включаючи не тільки сам регламент палати, але і численні прецеденти. Застосування принципу ротації приводить до того, що новообраний спікер довго “уживається” у посаду і зі знанням справи починає здійснювати свої обов'язки лише до середини, а то і до кінця терміну повноважень палати, коли, вслід за черговими чи достроковими парламентськими виборами, його повинен змінити на цій посаді інший депутат.
Засідання палати громад не можуть проходити за відсутності спікера. Саме спікер визначає наявність кворуму. Якщо немає кворуму, спікер перериває засідання до наступного робочого дня сесії.
Спікер володіє істотними дисциплінарними повноваженнями у відношенні членів палати громад. У випадку, якщо, на думку спікера, депутат порушує встановлений порядок, спікер може дати вказівку вивести його з залу засідань. Депутат може бути позбавлений права брати участь у засіданнях палати на весь термін, що залишається до закінчення сесії.
При розгляді так званих приватних біллів спікер дає дозвіл особам, що представляють інтереси окремих приватних компаній, організацій і зацікавлених груп (вони іменуються “парламентськими агентами” і являють собою канадський варіант американських лобістів), давати свідчення на засіданнях комітетів палати громад.
Під час засідань спікер сидить на особливому підвищенні. По праву руку від нього сидять депутати від партії урядової більшості, по ліву — від опозиції. Члени палати громад можуть залишати свої місця лише після того, як спікер виходить із залу засідань.
Заступник спікера.
Так само, як і спікер, він обирається на початку першої сесії палати громад чергового скликання на термін повноважень самої палати. Регламент вимагає, щоб спікер і його заступник належали до різних мовних громад Канади.
Заступник спікера веде засідання палати у випадку відсутності спікера. Однак він не розглядається спадкоємцем спікера, коли відкривається вакансія посади останнього.
Посадові особи палати громад, що не є депутатами.
Клерк палати
відповідає за реєстрацію і належне оформлення законопроектів, петицій, текстів питань депутатів і доповідей членів уряду; стежить за оформленням протоколів засідань; доставляє документи палати в сенат; повідомляє спікеру результати голосування; керує персоналом секретаріату (стенографістки, посильні, друкарки і т.д.); несе відповідальність за збереження всіх документів палати; перевіряє правильність стенограм засідань, що публікуються в офіційних виданнях палати.
Помічник клерка
(другий клерк) відповідає за підрахунок голосів і складання протоколу за результатами голосування (у тому числі поіменного), допомагає клерку палати в забезпеченні депутатів необхідними матеріалами.
Група юрисконсультів
надає професійну допомогу депутатам при складанні текстів законопроектів; оцінює відповідність законопроектів Конституції і законам; редагує тексти законопроектів перед їх офіційною передачею в сенат; здійснює технічне редагування текстів законів перед їх офіційним опублікуванням наприкінці кожної сесії.
Палата громад має систему комітетів, статус і функції яких визначені в регламенті й окремих рішеннях палати.
Комітет усієї палати
являє собою пленарне засідання палати громад з тією різницею, що головує не спікер, а його заступник, і застосовується спрощена процедура. Депутати мають право виступати по декілька разів, але час виступів (за винятком виступу лідера партії більшості) не повинен перевищувати 20 хв. Палата громад перетворює себе в комітет усієї палати, як правило, при розгляді проекту бюджету, а також при заслуховуванні доповідей комітетів. Перетворення палати в комітет дає можливість парламентаріям, трохи виходячи за межі процедури, безпосередньо звертатися один до одного, задавати питання, обмінюватися репліками, не просячи щоразу дозволу голови комітету. Рішення про перетворення палати громад на комітет приймається палатою громад без обговорення.
Постійні комітети
створюються відповідно до рішення палати громад, їх склад включається до регламенту. Число постійних комітетів постійно зростає. Зараз існує близько тридцяти постійних комітетів, у тому числі з питань процедури, сільського господарства, рибальства, промисловості, зовнішніх відносин, культури, науки і технології, у справах ветеранів, фінансів, торгівлі й економіки, у справах аборигенів і розвитку північних територій і ряд інших.
Постійні комітети формуються на першій сесії парламенту чергового скликання. Для цього створюється спеціальний комітет, що розробляє список членів усіх постійних комітетів і представляє його на затвердження палаті громад. Партійний склад комітетів відповідає розподілу сил у самій палаті. Голови комітетів обираються самими членами. Кожен постійний комітет складається з 7—15 депутатів. Для кворуму необхідна присутність простої більшості членів комітету. Комітет збирається на засідання за вимогою не менш ніж чотирьох його членів. При відсутності кворуму комітети можуть проводити засідання, заслухувати доповіді. Депутати звичайно є членами одночасно декількох комітетів. В засіданні комітету може, без права голосу, брати участь будь-який депутат палати громад.
В даний час значення постійних комітетів зростає. Розширення й ускладнення обсягу роботи спонукає палату громад делегувати частину своїх повноважень комітетам, що посилюють контроль за діяльністю урядового апарату. Так, генеральний аудитор (ревізор) зобов'язаний регулярно представляти звіти комітету з державних витрат. У ряді випадків для полегшення діяльності постійних комітетів палата створює підкомітети, яким передається частина комітетських повноважень. Голови комітетів мають право повістками викликати на засідання свідків і давати вказівку оплачувати їхні витрати на дорогу і проживання в столиці.
Спеціальні (тимчасові) комітети
створюються палатою для розгляду чи розслідування якого-небудь конкретного питання, підготовки одного чи декількох законопроектів. Іноді спеціальні комітети перетворяться в постійні. Відповідно до регламенту, склад цих комітетів не повинен перевищувати 15 чоловік. Для кворуму необхідна присутність простої більшості членів комітету. Їхній партійний склад аналогічний складу постійних комітетів. Час від часу спеціальним комітетам доручається розробка важливих заходів.
Об'єднані комітети
складаються з членів палати громад і сенаторів, причому їхнє число повинне відображати загальне співвідношення чисельності обох палат.
Комітети з поточного законодавства.
Це новий вид спеціальних комітетів палати громад, що з'явився на початку 80-х рр. Вони створюються для розгляду окремих статей законопроектів після їхнього схвалення палатою в другому читанні. Голови цих комітетів не обираються їхніми членами, а призначаються з особливого списку депутатів, затвердженого спікером.
Регламент установлює, що всі комітети палати громад мають бюджет і можуть користатися послугами експертів і обслуговуючого персоналу.
Законодавчий процес
Порядок проходження законопроектів у палаті громад залежить від виду законопроекту. За сферою регулювання законопроекти поділяють на публічні і приватні. До публічних біллів відносяться законопроекти, що змінюють або доповнюють загальнонаціональне законодавство і тією чи іншою мірою стосуються всіх громадян (бюджет, соціальне забезпечення, охорона здоров'я і т.д.), до приватних відносять законопроекти, що мають локальне значення й розповсюджуються на певне коло осіб чи організацій (зміна правового статусу компанії чи організації).
Публічні законопроекти, у свою чергу, у залежності від того, з чиєї ініціативи вони були внесені, підрозділяються на урядові, тобто внесені кабінетом (на практиці — міністром-депутатом), і законопроекти, внесені окремими депутатами (біллі “приватних членів”). Процедура їхнього розгляду однакова, але будь-який урядовий білль має набагато більше шансів бути затвердженим палатою громад. Урядові законопроекти виробляються самим кабінетом чи комітетом кабінету з питань законодавства й оформляються з урахуванням процедурних вимог у міністерстві юстиції.
Будь-який публічний законопроект повинен пройти в палаті громад такі стадії:
1. Перше читання.
Це формальна стадія, на якій відбувається внесення законопроекту в палату. Депутат, що бажає внести білль, повідомляє про це спікера і передає текст законопроекту клерку. Іноді депутат у декількох словах викладає мету внесеного білля. Потім клерк зачитує назву законопроекту і повідомляє, у який день відбудеться друге читання.
Відповідно до регламенту, депутат повинен оголосити про свій намір внести законопроект за 48 годин, про що з'являється інформація в щоденному виданні палати. При внесенні білля депутат повинен одержати на це формальну згоду палати громад. Практика палати громад майже не знає випадків відмови депутату в дозволі внести законопроект.
Правила регламенту відводять два дні на тиждень (вівторок і четвер), а також по одній годині в понеділок і п'ятницю для розгляду питань, пов'язаних із законопроектами окремих депутатів. При цьому в ряді випадків ці питання можуть бути зняті для обговорення більш важливих проблем урядової політики, тому шанси на проходження біллів “приватних членів” невеликі.
У даних умовах питання про те, хто з рядових членів палати громад може внести законопроект, визначається жеребкуванням, що істотно обмежує внесення законопроектів окремими депутатами. На практиці в такому порядку протягом однієї сесії звичайно вноситься до 20 біллів, причому не всі вони розглядаються палатою.
2. Друге читання.
На даній стадії відбувається докладний розгляд законопроекту, але при цьому обговорюються тільки його основні, принципові положення. Відповідно до правил процедури, палата не може розглядати окремі статті законопроекту чи будь-які зміни до нього. Вона вирішує питання про те, наскільки доцільно в принципі прийняття даного білля. В результаті другого читання законопроект може бути схвалений і переданий до відповідного комітет для детального розгляду та внесення змін або відхилення у цілому.
3. Стадія комітету.
У відповідному комітеті палати відбувається детальний розгляд законопроекту за статтями. Комітет має великі права. Він може відхилити будь-яку статтю законопроекту, виділити яку-небудь частину білля в окремий законопроект, просити в палати надати йому право розділити законопроект на дві або декілька частин або об'єднати два біллі в один. При цьому палата громад не може втручатися в роботу комітету чи вимагати від комітету передати законопроект на розгляд до завершення роботи над ним.
Як правило, біллі направляються в один або декілька постійних комітетів палати, залежно від сфери регулювання білля; іноді — у спеціальні комітети чи об'єднані комітети обох палат парламенту.
Фінансові законопроекти підлягають розгляду в комітеті всієї палати.
4. Стадія звітування.
Комітет повідомляє палату про завершення розгляду білля. Мінімум через 48 годин після такого повідомлення палата починає розглядати законопроект постатейно, обговорює зроблені комітетом зміни і вирішує, чи повинні окремі статті білля бути прийняті в колишньому вигляді, з поправками комітету чи змінами, що можуть бути внесені на стадії звітування .
За 24 години до початку розгляду білля з поправками комітету депутати роблять повідомлення про їхній намір поставити на обговорення будь-які поправки на додаток до тих, що вніс комітет. Спікер палати самостійно вирішує питання про те, які з запропонованих депутатами змін і в якій послідовності ставити на обговорення.
5. Третє читання.
Як правило, воно має місце відразу після закінчення стадії звітування. Це досить формальна стадія обговорення законопроекту, оскільки під час дебатів палата вже не відходить від прийнятих положень білля. На стадії третього читання можуть пропонуватися зміни, що не торкаються суті законопроекту. Іноді опозиція використовує третє читання як останню спробу провалити урядовий законопроект чи ще раз сформулювати причини своєї незгоди зі схвалюваним біллем.
Після проходження трьох читань законопроект вважається прийнятим палатою громад.
6. Узгодження розбіжностей із сенатом.
Після прийняття білля палатою громад клерк відносить його в сенат, де він проходить ті ж стадії. У випадку, якщо сенатори вносять у законопроект зміни, він знову надходить на розгляд палати. Якщо виникають істотні розбіжності в двох варіантах білля, може бути скликана конференція за участю депутатів палати громад і сенаторів. Ця конференція фактично є тимчасовим узгоджувальним комітетом.
Після узгодження розбіжностей і остаточного схвалення законопроекту обома палатами він передається генерал-губернатору Канади; останній дає “королівську санкцію”, тобто затверджує білль, що стає законом і іменується “Актом парламенту”. Якщо інше не визначено, він набирає сили з моменту затвердження його генерал-губернатором, що має чисто формальне право відмовити у затвердженні білля, тобто накласти вето, однак на практиці це право не використовувалося англійськими монархами (і їх представниками — генерал-губернаторами) з початку XVIII в.
Приватні законопроекти проходять ті ж стадії, хоча їхнє обговорення супроводжується деякими процедурними особливостями. Вони спочатку вносяться на розгляд сенату, їх докладно обговорюють у комітетах (у першу чергу в сенатських) із запрошенням представників зацікавлених сторін. Приватна особа чи компанія, зацікавлені в прийнятті такого білля, повинні сплачувати особливе мито при їхньому внесенні і на кожній стадії проходження. В залежності від стадії мито складає 100— 800 дол. В палаті громад приватні законопроекти, як правило, не викликають особливого інтересу, тому дебати практично не проводяться.
Розгляд фінансових законопроектів у палаті громад має ряд процедурних особливостей. Відповідно до Конституції, фінансові біллі можуть виноситися спочатку тільки на розгляд палати громад. Попередньо ці законопроекти детально проробляються кабінетом, одержують формальне схвалення генерал-губернатора й у вигляді послання генерал-губернатора направляються в палату громад на початку сесії парламенту, де негайно передаються у відповідні постійні комітети.
Зазначена процедура означає, що право законодавчої ініціативи по фінансових питаннях належить тільки уряду.
Фінансові законопроекти розглядаються не в звичайному засіданні палати громад, а в засіданні у вигляді комітету всієї палати.
Для прийняття фінансового законопроекту необхідно одержати згода уряду у вигляді рекомендації.
КОНТРОЛЬ ЗА УРЯДОМ
Регламент палати громад передбачає такі форми контролю над урядом: запитання депутатів міністрам; дебати за тронною промовою; пропозиції депутатів; призначення слідчих комітетів; перевірка актів делегованого законодавства і правильності призначень на державні посади.
Питання депутатів міністрам —
найбільше часто застосовувана процедура. Вони одночасно є формою контролю і засобом одержання інформації від уряду.
Відповідно до регламенту, щодня може виділятися до 40 хв. для відповідей міністрів на поставлені депутатами питання. Для того щоб звернутися до міністра, парламентарій повинен за 48 год. до виділеного для відповідей часу дати повідомлення про свій намір поставити запитання. При цьому він вносить своє питання в “порядок денний” палати громад. Якщо питання позначене зірочкою, міністр повинен дати усну відповідь, якщо немає — представити клерку палати текст своєї відповіді. Якщо міністр стверджує, що поставлене питання вимагає докладної відповіді, яку неможливо дати у відведений час, то при згоді палати він може представити письмову відповідь.
Спікер палати може зняти “неприпустиме” питання депутата (наприклад, вимога надати секретні дані або вже доступну інформацію).
Зі своєї сторони будь-який міністр може відмовитися відповісти на запитання депутата без вказування мотивів. Таке трапляється досить рідко, тому що подібні дії міністра можуть завдати шкоди його престижу як члену кабінету.
За традицією, під час відповідей на питання депутатів, повинні бути присутні усі чи майже всі міністри або їхні парламентські секретарі. Кількаразова відсутність того чи іншого міністра може викликати невдоволення парламентаріїв і громадськості, що спостерігає за роботою палати громад по телебаченню.
Питання депутатів і відповіді міністрів (усні і письмові) публікуються в щоденних офіційних звітах про роботу палати громад.
Дебати за тронною промовою.
Тронна промова, з якою від імені англійської королеви виступає генерал-губернатор Канади, являє собою підготовлену урядом доповідь. В ній викладається програма уряду на майбутній рік. Відповідно до регламенту палати громад, дебати за тронною промовою не повинні займати більш восьми днів.
Дебати власне кажучи є обговоренням пропозиції уряду схвалити положення тронної промови. Члени опозиції звичайно вносять зміни до тронної промови, що розглядаються у встановлені дні в межах восьмиденного періоду. Ці дебати дають можливість опозиції покритикувати урядову програму в цілому. Прийняття змін дуже є складним процесом, оскільки для їхнього схвалення потрібна підтримка депутатів від правлячої партії, що в силу партійної дисципліни підтримують урядовий курс.
За 30 хв. до закінчення восьмого дня дебатів за тронною промовою спікер повідомляє про їхнє припинення і ставить на голосування пропозицію уряду, що звичайно схвалюється більшістю голосів членів палати громад.
Пропозиції депутатів
являють собою форму парламентської процедури, за допомогою якої депутат може поставити на обговорення палати громад будь-яке питання, пропонуючи розглянути його і винести своє рішення. Якщо пропозиція окремого депутата буде прийнята при голосуванні, вона стає рішенням усієї палати. Внесення пропозицій депутатами розглядається як форма контролю над урядом, оскільки відкриває можливість обговорення урядової політики.
Член палати громад, що бажає внести пропозицію, повинен заздалегідь повідомити про свій намір палату і знайти другого депутата, що підтримує його пропозицію. Пропозиція в письмовому вигляді подається спікеру, що зачитує її депутатам. Питання про розгляд пропозиції розглядається самою палатою, а фактично — урядовою більшістю. На практиці пропозиції вносяться просто з метою критики уряду і часто взагалі не обговорюються, тому що проти цього заперечує більшість. Депутат звичайно забирає свою пропозицію назад.
Регламент палати громад передбачає, крім того, право депутатів вносити пропозиції з метою термінового обговорення питання, що мають важливе значення. Така пропозиція підлягає обговоренню в той же день. Однак використання цього права поєднується з рядом процедурних вимог і умов. Необхідно, щоб спікер палати визнав, що дане питання є важливим і потребує термінового розгляду. Рішення спікера є остаточним і не підлягає обговоренню. Крім того, депутат повинен мати дозвіл палати на внесення такої пропозиції. Дозвіл вважається отриманим, якщо пропозицію підтримують не менш ніж 20 членів палати. При дотриманні зазначених умов палата починає обговорення пропозиції депутата.
Особливе значення мають пропозиції депутатів, у яких фактично ставиться питання про довіру уряду. Вносячи подібні пропозиції, депутати від опозиції прагнуть у ході їхнього обговорення покритикувати урядовий курс, особливо у фінансовій сфері. При цьому регламент палати громад не визначає поняття “вотум недовіри” і нічого не говорить про правові наслідки вираження недовіри уряду палатою. В 1968 р. урядовий проект бюджету не був схвалений палатою громад, однак тодішній кабінет на чолі з Л.Пірсоном вніс на розгляд парламентаріїв пропозицію не вважати відхилення бюджетного білля висловленням недовіри уряду, і ця пропозиція була підтримана більшістю депутатів.
Слідчі комітети
є різновидом спеціальних комітетів і перевіряють діяльність окремих урядових департаментів. Доповіді слідчих комітетів можуть стати предметом розгляду палатою громад.
Перевірка актів делегованого законодавства і правильності призначень, на державні посади.
Об'єднаний комітет з перевірки актів делегованого законодавства має право рекомендувати відповідним міністерствам і іншим урядовим відомствам скасовувати акти делегованого законодавства, видані з перевищенням повноважень чи порушенням процедури.
З недавнього часу постійні комітети палати громад одержали право оцінювати правильність і обґрунтованість призначення на посади у федеральному державному апараті (за винятком судів) і давати висновки, які не є обов'язковими для уряду.
Особливе місце займає контроль за фінансами,
що полягає в контролі за витратою урядом уже затверджених парламентом фінансових коштів.
СЕНАТ
Верхня палата парламенту Канади, Сенат, створений на підставі Акту про Британську Північну Америку від 1867 р., був задуманий як самостійний законодавчий орган, що складається з осіб, що можуть вільно виражати свої думки і приймати рішення, оскільки не залежать ні від виборчого корпуса, ні від партійного суперництва. Акт 1867 р. надав Сенату статус, ідентичний правовому становищу Палати громад. Було передбачено лише один виняток: усі фінансові законопроекти повинні спочатку вноситися до нижньої палати. Зазначене положення закону відразу ж поставило сенат у нерівноправне з нижньою палатою положення. Конституційний Акт нічого не говорить про те, чи може сенат відмовляти у затвердженні або вносити зміни у фінансові законопроекти. Відповідно до правила 87 регламенту Палати громад, Сенат позбавлений цього права, оскільки саме Палата громад є єдиним органом, що вправі вирішувати всі питання фінансового характеру. Це не заважає сенаторам постійно вносити зміни до фінансових біллів. Практика показує, що Палата громад погоджується з цим, хоча і дає зрозуміти, що така згода не повинна створювати прецеденту.
Слабкість Сенату визначається і тим, що він позбавлений мандату виборчого корпусу і не може претендувати на роль загальнонаціонального законодавчого органу.
Сенат був створений як виразник і захисник інтересів суб'єктів канадської федерації — провінцій. Верхня палата має дуже слабкі повноваження в сфері контролю за урядом. Це пояснюється тим, що кабінет складається з керівних діячів партії, що одержала більшість мандатів в Палаті громад. Будучи депутатами Палати, міністри регулярно присутні на засіданнях, у тому числі і для відповідей на питання парламентаріїв. З 1921 р. склалася традиція не призначати міністрами сенаторів, і за рідкісним винятком її притримуються і донині. Присутність міністрів в Палаті громад необхідно ще і тому, що більшість внесених урядом законопроектів так чи інакше пов'язана з проблемою фінансування, котру вирішує саме нижня палата. Зазначені обставини практично позбавляють сенат будь-яких важелів впливу на кабінет.
Відсутність міністрів у сенаті є головною причиною того, що верхня палата одержує дуже мало інформації безпосередньо від уряду. Це не дає сенаторам можливості визначити реальну потребу в прийнятті того чи іншого закону, тому Сенат виявляє низьку активність у внесенні публічних законопроектів, хоча теоретично має майже рівні права з Палатою громад у цій сфері.
Формально опозиція, що має більшість у Сенаті, але меншість у Палаті громад, могла б використовувати верхню палату для блокування урядових законопроектів. Однак на практиці цього не відбувається, тому що лідери опозиції розуміють, що у випадку приходу їх до влади такий же прийом може бути використаний проти них; окрім того такий крок являв би собою грубе порушення парламентських традицій Канади і різко знизив би популярність опозиційної партії.
Подальше ослаблення повноважень Сенату відбулося в 1982 р. із прийняттям Закону про Конституцію, що встановив, що конституційні зміни можуть прийматися Палатою громад в обхід Сенату, якщо Сенат протягом 180 днів не схвалить запропонований проект змін.
Сенат складається з 104 членів, призначуваних генерал-губернатором за рекомендацією прем'єр-міністра. Передбачається, що сенатори представляють ту провінцію, від якої вони призначені. Для збереження принципу рівного представництва провінції розбиваються на чотири групи, кожна з який має право бути представлена 24 сенаторами. В даний час система представництва виглядає в такий спосіб:
1. Приморські провінції (Нова Шотландія, Нью-Брансуїк —по 10 сенаторів, Принца Едуарда —4)—24 сенатори.
2. Квебек — 24 сенатора.
3. Онтаріо — 24 сенатора.
4. Західні провінції (Манітоба, Саскетчеван, Альберта, Британська Колумбія — по 6 сенаторів) — 24 сенатора.
Окрім того, з 1949 р. призначають шість сенаторів від провінції Ньюфаундленд, а з 1976 р. — по одному сенатору від Північно-Західних територій і Юкона.
Кожен сенатор вважається представником усієї провінції. Винятком є Квебек, кожен сенатор від якого є представником одного з 24 особливих (“історичних”) округів.
Кандидат на посаду сенатора повинен відповідати чотирьом основним вимогам: мати канадське громадянство; бути не молодшим 30 років; проживати в провінції, від якої він призначається; бути власником нерухомості, вартість якої оцінюється в менш ніж 4 тис. дол. і не мати боргів.
З 1930 р. сенаторами можуть призначатися жінки. В умовах канадської партійної системи, коли консерватори і ліберали змінюються при владі, призначення до складу Сенату має яскраво виражений партійний характер. Прем'єр-міністр прагне заповнити наявні в Сенаті вакансії своїми прихильниками, яких він, таким чином, винагороджує за надані в минулому політичні послуги. Сенаторами нерідко призначаються колишні міністри, члени Палати громад і прем'єр-міністри провінцій.
До середини 60-х рр. члени сенату призначалися довічно. Відповідно до поправки до Конституції, прийнятої в 1965 р., сенатори залишаються в посаді до досягнення ними 75-літнього віку. Ця конституційна норма не має зворотної сили, тому особи, призначені в сенат до її прийняття, обіймали посаду довічно.
Система призначень, що існувала до 1965 р., і прагнення використовувати заповнення вакансій як плату за послуги, зроблені своєї партії людьми, що мають сумнівні здібності парламентаріїв, мали три наслідки: по-перше, у сенат нерідко потрапляють люди похилого віку, що уже не в змозі принести реальної суспільної користі; по-друге, багато хто розглядає одержання посади в Сенаті як непогане завершення політичної кар'єри і, по-третє, саме положення сенатора, що не потребує політичної боротьби і гарантує досить спокійне життя і пристойну винагороду, не стимулює активність членів верхньої палати.
Платня сенатора в 1987 р. склало 54 тис. дол. на рік. Крім того, сенатори одержують щорічну не оподатковувану плату у розмірі 8 тис. дол. на рік. Їхні службові витрати оплачуються з державного бюджету. В 1985 р. спеціальна комісія рекомендувала заморозити платню сенаторів доти, поки вона не скоротиться до 60% від платні члена палати громад.
Сенатори мають ті ж права і привілеї, що і депутати нижньої палати парламенту.
Сенатор може піти у відставку до закінчення терміну повноважень, подавши прохання на ім'я генерал-губернатора.
Конституція встановлює, що місце сенатора стає вакантним у таких випадках:
1. Якщо сенатор був відсутній протягом двох сесій підряд.
2. Якщо сенатор заявляє під присягою, що він “виконував накази іноземної держави”, чи переходить в іноземне громадянство.
3. У випадку визнання сенатора банкрутом чи неплатоспроможним боржником.
4. Якщо він визнаний винним у зраді чи засуджений за вчинення карного злочину чи якого-небудь “ганебного злочину”.
5. У випадку, якщо сенатор втрачає нерухому власність чи перестає проживати в провінції, яку він представляє.
Офіційна частина Сенату, як і Палати представників, складається з ряду посадових осіб і комітетів. Характерна риса Сенату полягає в тому, що спікер цієї палати не обирається, а призначається, за рекомендацією прем'єр-міністра чи генерал-губернатором.
Система комітетів Сенату практично ідентична комітетській структурі Палати громад. Комітети створюються на основі резолюцій Сенату і поділяються на постійні, спеціальні й об'єднані.
Найбільш важливу роль грають постійні комітети, компетенція яких має галузевий і функціональний характер (по сільському господарству; транспорту і зв'язку; охороні здоров'я, соціальному забезпеченню і науці; по справах банків і торгівлі; по процедурних питаннях і ін.).
Значну роль відіграють постійні комітети Сенату, коли він розглядає публічні законопроекти, що надійшли з Палати громад. Так, у 1975 р. комітет Сенату у справах банків і торгівлі вніс 139 змін у законопроект про банкрутство, представлений Палатою громад. Причому в результаті тривалої доробки цього білля нижня палата цілком чи частково врахувала 127 змін, внесених сенатським комітетом.
Оскільки склад Сенату більш стабільний, ніж склад Палати громад, може скластися ситуація, що коли уряд спирається на більшість у Палаті громад, але в сенаті парламентарії від урядової партії знаходяться в меншості. Дана обставина впливає на законодавчий процес, оскільки уряд прагне вносити всі основні публічні законопроекти в Палаті громад, де він має гарантовану підтримку більшості депутатів. У результаті всі публічні біллі потрапляють у Сенат з Палати громад, і тому сенатори не наважуються відхиляти в цілому законопроект, схвалений загальнонаціональним представницьким органом, а передають його в комітети, де він піддається скрупульозному постатейному аналізу. Парламентська практика останніх десятиліть показує, що Сенат не відхилив жодного урядового законопроекту, але часто повертав їх в Палату громад з численними змінами. В цих умовах активність сенатських комітетів постійно зростає.
Кворум у Сенаті складають 15 чоловік, включаючи спікера.
Оскільки Палата громад звичайно перевантажена розглядом публічних законопроектів, то була досягнута неофіційна домовленість про те, що приватні біллі будуть вноситися на розгляд у Сенат, а вже потім передаватися для формального затвердження в Палату.
Особа, що бажає звернутися в сенат із заявою про прийняття приватного білля, повинна опублікувати в центральній і провінційній пресі повідомлення з викладом змісту і цілей такої заяви. Потім заява у формі петиції подається клерку Сенату. До петиції додається текст законопроекту англійською та французькою мовами. Документи передаються в сенатський комітет з питань процедури, який після належної перевірки направляє їх у Сенат. Приватний білль, схвалений у першому і другому читаннях, направляється у відповідний постійний комітет Сенату. В комітеті проводяться слухання, на які запрошуються всі зацікавлені сторони і їхні адвокати. У випадку схвалення білля він знову надходить у Сенат і після його затвердження в третьому читанні направляється в Палату громад. Після його затвердження Палатою законопроект знову передається в Сенат для одержання санкції з боку генерал-губернатора Канади. Після цього він набирає сили.
Недемократичний характер формування Сенату, мала ефективність його роботи стимулювали появу численних проектів реформи структури, порядку діяльності, формування і повноважень цієї палати.
Пропозиції з реформи Сенату зводяться до наступних варіантів.
1. Скасування Сенату. Подібні проекти виходили з рядів Нової демократичної партії і неодноразово відкидалися, тому що Сенат розглядається як виразник інтересів окремих суб'єктів канадської федерації.
2. Обмеження перебування в посаді сенаторів шістьма роками з наступним призначенням нового кандидата.
3. Встановлення визначеного періоду часу, протягом якого Сенат може розглядати законопроект, уже схвалений Палатою громад. У випадку відмови Сенату схвалити законопроект він набирає сили без обліку внесених сенаторами змін.
4. Розширення компетенції Сенату в сфері захисту прав громадян, включаючи так називані мовні права. Надання Сенату права затверджувати кандидатури на окремі державні посади (посли, судді і т.д.).
5. Надання провінційним органам права затверджувати кандидатури сенаторів.
6. Зниження максимального віку сенаторів до 70 років.
7. Перетворення Сенату в палату федерації в складі 118 членів, половина з яких буде обиратися Палатою громад, а половина — законодавчими органами провінцій. Обмежити законодавчі повноваження цієї палати, але розширити повноваження в сфері захисту мовних прав громадян.
8. Обрання сенаторів на основі прямих виборів.
9. Заміна сенату радою федерації з 60 членів, які б представляли уряди провінцій і діяли б за їх вказівками.
10. Обрання шести незалежних безпартійних сенаторів від кожної з провінцій.
Незважаючи на висування численних пропозицій з реформи сенату, єдина істотна зміна його повноважень відбулася в 1982 р., коли Закон про Конституцію обмежив компетенцію верхньої палати в питанні прийняття конституційних змін.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Давид Р. Политические системы современности. М.: Прогресс. 1987.
2. Законодавчий процес в парламенті Канади. // Право України. № 1. 2000.
3. Законотворчість та законодавча ініціатива: досвід США та Канади. // Реформи в Україні. Липень 1993.
4. Питання центральних державних установ. Матеріали ознайомчної програми. Canadian Bureau for International Education. Червень 1999 р.
5. Canadian History and Government. http://www.britannica.com/
6. Federal Government of Canada. http://www.tbs-sct.gc.ca
|
