Качество информации, используемой при планировании
1. Качество лесоустройства
В ряде случаев, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке, качество информации о лесном фонде может быть весьма низким. Официальные сведения об объемах древесины, состоянии лесов, их доступности могут серьезно отличаться от действительности. Это будет приводить к совершенно нереальным оценкам потенциальных объемов лесозаготовок.
Примеры:
- В лесхозе V на Дальнем Востоке после проведения нового, более точного лесоустройства, оценка запасов древесины была уменьшена с 30 до 20 млн. кубометров. Несмотря на то, что 20 млн. кубометров тоже достаточно много, нельзя исключить, что реальные объемы окажутся еще более низкими. Использовавшаяся ранее расчетная лесосека, установленная исходя из запасов 30 млн. кубометров, оказалась завышенной по крайней мере в 1,5 раза.
- Дорожно-строительная кампания Y из Карелии в оплату за строительтво дороги и моста к массиву малонарушенного старовозрастного леса получила разрешение на заготовку в нем древесины. Однако лес там был перестойным. Его техническое качество оказалось низким — большая доля стволов была с комлевыми гнилями. Компании Y, чтобы компенсировать свои затраты, пришлось требовать выделения другого участка.
Рекомендации:
А. Необходим тщательный независимый анализ качества материалов лесоустройства и предлагаемых планов ведения лесного хозяйства.
Б. При организации независимой экспертизы и анализа лесоустроительной документации существует вероятность явного или скрытого противодействия со стороны структур и лиц, которые могут занимать монопольные позиции в этой сфере. Решению этой проблемы должно уделяться особое внимание.
2. Давность лесоустройства, учет изменений состояния лесного фонда
В большом числе случаев материалы лесоустройства имеют значительную давность. При этом серьезные изменения состояния лесного фонда (результаты крупных пожаров, массовых усыханий и т.д.) могут быть не учтены, что опять-таки ведет к завышенным оценкам запасов и качества леса, допустимых объемов лесопользования.
Из-за большой давности лесоустроительной документации, в ряде случаев она также не учитывает изменений и ограничений, накладываемых природоохранительным и лесным законодательством и нормативными актами, принятым в последние годы.
Примеры:
- В бассейне реки А за последнее десятилетие сильные пожары уничтожили огромное количество леса. Однако этот факт не отражен в материалах учета лесного фонда, необходимые изменения, в том числе и в расчетную лесосеку, не внесены. В итоге планирование лесозаготовительной деятельности ведется исходя из представлений о наличии лесов, которые сгорели и существуют только на бумаге.
- На Дальнем Востоке фирма S уже работает, а фирма R начала реализовывать проект по заготовке и экспорту древесины, что потребовало значительных инвестиций. По имеющимся у нас сведениям, лесные массивы, в которых работают эти компании, находятся в стадии массового усыхания. Последствия этого процесса должным образом не отражены в лесохозяйственной документации. Обеспечение планируемых объемов древесины с качеством, заложенным при подготовке бизнес-планов проектов, будет весьма сложной проблемой.
- Иностранная компания R получила в аренду участок леса для лесозаготовок в объемах, близких к величине установленной расчетной лесосеки. Однако в имеющейся лесоустроительной документации не отражены водоохранные зоны, которые должны быть выделены в соответствии с новым законодательством, принятым после проведения лесоустройства.
Выполнение только этого требования должно привести к заметному снижению допустимых объемов лесозаготовок по сравнению с показателями, которые использовались при принятии решения о начале проекта. Его игнорирование неизбежно приведет к скандалу. Стремление выполнить — к длительным усилиям по пересмотру большого числа документов, в том числе и устанавливающих фактически завышенные объемы арендной платы.
Рекомендации:
А. Необходим тщательный независимый анализ учета произошедших изменений состояния лесного фонда, а также учета последних ограничений, накладываемых на лесопользование законодательной и нормативной базой в сфере охраны природы.
Б. В ряде случаев (при давности последнего лесоустройства 10 лет и более) может просто потребоваться проведение нового лесоустройства.
В. Поскольку действующая в настоящее время законодательная и нормативная база в области лесного хозяйства и охраны природы иногда не учитывает необходимость соблюдения требований ряда подписанных Россией международных соглашений (а некоторые из них Россия отказалась подписать), необходим независимый анализ и этого аспекта, особенно при экспортной ориентации проекта.
3. Наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы лесоустроительной документации
Ныне упраздненная Федеральная служба лесного хозяйства длительно и упорно саботировала требование проведения государственной экологической экспертизы лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства, хотя, в конце концов, была вынуждена признать обоснованность этого требования. В отдельных, наиболее прогрессивных в этом плане регионах, такая экспертиза проводилась (например, в Нижегородской, Вологодской, Московской областях). После передачи функций как Рослесхоза, так и Госкомэкологии под единую крышу Минприроды, существующая система государственной экологической экспертизы утратила свою независимость, и ее объективность будет вызывать большие сомнения из-за очевидного конфликта интересов внутри одного и того же министерства. Различные подразделения Минприроды теперь готовят лесоустроительную документацию, определяют допустимые объемы лесопользования, собираются самым активным образом участвовать в рубках ухода, объемы которых должны быть увеличены. При этом они же будут организовывать "независимую и объективную" экологическую экспертизу всей этой деятельности, а после этого еще и осуществлять ее государственный контроль.
В значительном количестве случаев общественное доверие к результатам такой государственной экологической экспертизы будет минимальным. Вместе с тем, пока еще сохранившаяся процедура этого процесса предусматривает определенный профессиональный уровень рассмотрения проектной документации, информирования общественности и других заинтересованных сторон о намечаемых действиях, учет их мнения.
Примеры:
Проведение государственной экологической экспертизы должно было бы предотвратить многочисленные случаи передачи под лесозаготовки территорий, официально включенных в программы и планы развития системы особо охраняемых природных территорий. Однако этот механизм не сработал, что в ряде случаев привело к жестким конфликтам, провалам инвестиционных проектов, экономическим потерям, исчисляемым миллионами долларов.
Рекомендации:
А. При всех недостатках этой процедуры, очевидном конфликте интересов внутри нынешней системы Минприроды, получение положительного заключения государственной экологической экспертизы документов лесоустройства поможет инициаторам проектов более реально оценить потенциальные экологические проблемы и вероятность серьезной негативной реакции со стороны общественности.
4. Государственная экологическая экспертиза проектов, оказывающих воздействие на леса
Может встретиться ситуация, когда власти, стремясь привлечь инвестора, будут убеждать, что экологическая экспертиза его проекта не нужна или ее можно сделать уже после начала реализации, тем более, что в ряде случаев ведомственные нормативные акты (но отнюдь не законы) это допускают. Иногда такую позицию занимает и сама компания, полагая, что если проект начат, средства уже тратятся, то местные власти сделают все, чтобы экологическая экспертиза была оформлена без особо долгих рассуждений.
Встречается и другая ситуация, когда власти откровенно используют процедуру экологической экспертизы для воздействия на инициатора проекта в нужном им направлении, далеком от задач охраны окружающей природной среды.
При всем этом и власти, и компании иногда находятся в какой-то наивной уверенности, что только они являются решающими действующими сторонами этого процесса. Потом они очень удивляются, а в некоторых случаях обижаются, когда на развитие ситуации начинают активно влиять природоохранные организации, местное население, ученые, пресса, суды и т.д. В процессе выяснения отношений российской природоохранной бюрократии с инвесторами и разработчиками проектов, порой теряется смысл экологической экспертизы. Вместо выявления серьезных экологических и социальных проблем, которые могут затруднить реализацию проекта, она иногда превращается в выкручивание рук оппонентам из числа общественности и ученых, либо просто в предоставление возможности заработать вполне определенным лицам и структурам.
Примеры:
- В середине 90-х годов в узкой приграничной полосе на территории региона K решением Правительства РФ были разрешены лесозаготовки в объеме до 1 млн кубометров в год. Государственная экологическая экспертиза этого решения не проводилась, поскольку она сразу бы выявила допускаемое при этом превышение расчетной лесосеки в 5 раз. В результате последовавшей затем серии скандалов объемы лесозаготовок в приграничной полосе не выросли в 5 раз, как планировалось, а заметно снизились, поскольку никто из серьезных импортеров просто не захотел покупать этот лес.
- Перед самым упразднением Госкомэкологии в мае 2000 года, государственная экологическая экспертиза выдала отрицательное заключение по отводу участка пригородных лесов в Подмосковье для дачной застройки. Менее чем через 2 месяца сохранивший свою должность в новой структуре Минприроды ответственный руководящий работник системы государственной экологической экспертизы подписал положительное заключение по тому же самому проекту. В одной из ведущих общенациональных газет была опубликована статья, рассказавшая об этой истории. Содержащийся в ней вопрос о том, что послужило мотивацией для резкого изменения позиции государственной экологической экспертизы за столь короткое время, остался без ответа.
Рекомендации:
А. При проведении экологической экспертизы необходимо стремиться к выявлению реальных экологических и социальных проблем, которые в итоге могут существенно повлиять на успех реализации проекта.
Б. Не должны поддерживаться желания чиновников свести экологическую экспертизу к чистой формальности и проигнорировать общественное мнение, просто заработать на этой процедуре и т.д. Помните, что из-за подобных действий проблемы могут возникнуть прежде всего у Вас, а не у них.
В. Необходим тщательный контроль за соблюдением требований законодательных и нормативных актов, относящихся к организации и проведению государственной экологической экспертизы. Нарушения в этой сфере, в том числе и со стороны высоких должностных лиц, не являются исключениями.
5. Анализ существующей информации о деятельности региональных и местных властей, лесхозов и лесозаготовителей, действующих в районе, планируемом для реализации Вашего проекта
При подготовке проектов в российском лесном секторе решения часто принимаются на основании информации, получаемой от узкого круга официальных лиц, либо представителей ведомственной науки. В современных российских условиях это создает очень высокую вероятность появления в дальнейшем серьезных проблем и провала проектов.
Примеры:
Иностранная компания A имела неосторожность приобрести в регионе К целлюлозно-бумажный завод. Компания A не провела предварительного анализа имеющихся сведений о том, с чем и кем она связывается. Она не захотела учесть, что лица, отвечающие за принятие решений, касающихся лесного сектора региона K, отличаются повышенной склонностью к скандалам, игнорированию каких-либо мнений, кроме своего собственного, и ярко выраженной тенденцей к командно-административным методам управления.
В итоге, компания A, после серии проблем, возникших, в том числе и при активном содействии региональных властей, потеряв десятки миллионов долларов, была вынуждена бросить завод и бежать из региона. По мнению ответственных лиц из ряда соседних регионов, эта история нанесла серьезный ущерб не только компании A, брошенному заводу, но и репутации лесного сектора России в целом.
Интересно, что в соседнем регионе L, также сложном, но с властями, более конструктивно настроенными по отношению к сторонним инвесторам, проект все той же компании A был реализован вполне успешно.
Рекомендации:
А. Для более ясного осознания имеющихся проблем, а также возможной реакции общественности, будет полезен анализ существующей информации о деятельности региональных и местных властей, лесхозов, а также лесозаготовителей. В этом плане полезными источниками может быть общенациональная, региональная пресса, Интернет, другие лесопромышленники, работающие в регионе, интервью с журналистами и учеными, активистами природоохранных организаций.
6. Общественные слушания
В ряде случаев они являются компонентом проведения экологической экспертизы. В некоторых регионах требование проведения таких слушаний содержится в региональных законах. В любом случае это мероприятие позволит более ясно выявить основные заинтересованные стороны, оценить их реакцию, возможные проблемы, как упомянутые в настоящей книге, так другие, которые могут быть самыми неожиданными.
Одной из наиболее характерных ошибок является стремление властей, а иногда и компаний, организовывать видимость общественных слушаний, а не реальное обсуждение. Для этого строго контролируется процесс информирования об их проведении, состав участников, осуществляется давление на ход дискуссии. В итоге основные цели — выяснение реальной картины, возможных проблем, дееспособности заинтересованных сторон, не достигаются. В случае, если реализация проекта будет связана с серьезными проблемами, использование аргумента "ведь общественные слушания были проведены, все одобрено" не будет эффективным.
Примеры:
Весьма типичным случаем являются ситуации, когда общественное обсуждение проектов лесозаготовок на землях природопользования коренных и малочисленных народов осуществляется при мощном давлении на руководителей общин. В итоге решение об одобрении получается при отсутствии явного и осознанного согласия всех ее членов. Типичный вариант дальнейшего развития событий — оспаривание правомочности собрания, проводившего обсуждение и принимавшего решение, внутренний раскол общины. При этом начинаются протесты против вроде бы формально одобренных проектов.
Рекомендации:
А. При реализации крупных проектов целесообразно проведение анализа общественного мнения, по крайней мере, среди основных потенциально заинтересованных сторон (местное население, коренные и малочисленные народы, природоохранные НПО и т.д.).
Б. Общественные слушания, социологические опросы должны проводиться таким образом, чтобы выяснить наибольшее количество потенциальных проблем и дееспособных социальных групп и структур, способных повлиять на успех реализации проекта.
В. При подготовке реализации экспортно-ориентированных проектов целесообразно такой анализ проводить не только в месте проведения лесозаготовок, но и в странах-импортерах производимой продукции.
|
