VI ВСЕРОССИЙСКИЙ КОНКУРС МОЛОДЁЖИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ НА ЛУЧШУЮ РАБОТУ «МОЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСКАЯ ИНИЦИАТИВА»
_______________________________________________________
Секция:
Государственное строительство и конституционные права граждан
Тема: Обеспечение конституционных прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока посредством этнологической эксп
ертизы
Автор: Иванов Александр Васильевич
Научный руководитель: Кручинин Сергей Васильевич
Место выполнения работы: Ноябрьский институт нефти и газа (филиал) Тюменского государственного университета нефти и газа
в г. Ноябрьске, 4 курс
2011
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.…………………………………………....................................................................................3
1. Об этнологической экспертизе……………………………………………...………………...…..4
2. О территориях традиционного природопользования (ТТП).…………...………………….......5
3. О господдержке…………………………………………………………….………………….........7
4. О родном языке……………………………………………………………….…………………….8
5. Обязательность этнологической экспертизы……………………………...…………………….9
6. Место этнологической экспертизы в системе законодательстваРоссийской Федерации...10
7. Критерии устойчивого развития коренных малочисленных народов, которые должны учитываться при проведении этнологической экспертизы………………………………..……….15
8. Организация проведения этнологической экспертизы…………………………………….......11
9. Реализации прав на использование ТТП как основы традиционного хозяйствования…....17
10. Краткое содержание «плана содействия развитию коренных малочисленных народов севера о. Сахалин» (ПСРКМНСС) компании «Сахалин энерджи компани»………………..……...…….22
11. Изучение опыта Канады в решение проблем правового обеспечения коренных малочисленных народов………………..…………………………………………………………….24
Заключение…………………………………………………………………………………………..28
Список используемой литературы………………………………………………………….….….30
Введение
Актуальность данной темы обусловлена тем, что несмотря на принятые в конце прошлого века и начале нынешнего три специальных закона о коренных малочисленных народах, правовое регулирование общественных отношений с их участием все еще остается весьма фрагментарным, в законодательстве содержится значительное количество пробелов и коллизий правовых норм, препятствующих реализации установленных законами прав.
Цель данного исследования это обеспечение правовой и экологической безопасности коренных народов севера. В условиях интенсивного промышленного освоения полезных ископаемых в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, многие из которых планируется добывать на землях, где ведут традиционный образ жизни коренные малочисленные народы Севера, важно, законодательно закрепить права этих народов на учет их интересов при отводе земельных участков под разработку недр. Кроме того, общины коренных малочисленных народов должны иметь право на согласование порядка проведения таких работ, на обязательное проведение этнологической экспертизы и возмещение ущерба, нанесенного в результате деятельности хозяйствующих субъектов.
Для осуществления данной цели предлагается:
1. Изучить и раскрыть понятие этнологической экспертизы, доказать нужность ее
проведения
2. Определить место этнологической экспертизы в системе законодательства РФ
3. Рассмотреть организацию проведения этнологической экспертизы
4. Рассмотреть нынешнее положение территорий традиционного природопользования.
5. Обозначить проблему реализации прав на использование ТТП как основы традиционного хозяйствования.
6. Рассмотреть план содействия развитию коренных малочисленных народов севера о. Сахалин разработанный компанией «Сахалин энерджи компани»,получивший признание специалистов ЮНЕСКО, как эталонный для заключения трехстороннего соглашения по содействию развития коренных малочисленных народов Севера в Сахалинской области.
7. Изучить опыт Канады в решении проблемы правового обеспечения коренных малочисленных народах и как его можно интерпретировать в российских условиях
Объектисследования –
правовое обеспечение этнологической экспертизы и территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов как средства для повышения социально-экономического положения и сохранения самобытной культуры коренных малочисленных народов Севера.
Многие нормы федеральных законов, направленные на обеспечение прав коренных народов, либо носят декларативный характер, либо требуют детализации в подзаконных актах, либо совсем отменены, как в 2004 году федеральный закон № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», что, по сути, означает отказ государства от проведения особой политики, учитывающей специфические особенности районов Севера.
К сожалению, мы должны констатировать факт; последние годы отмечаются изъятием из федерального законодательства норм, обеспечивавших на практике реальную защиту конституционных прав аборигенов Севера. Это и принятие небезызвестного закона № 122-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ...», № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где нет нормы, специально обязывающей органы местного самоуправления защищать права и законные интересы аборигенов».
Существовавшая ранее в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» система представительства коренных малочисленных народов (через установление квот в законодательных органах государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления) не была вполне совершенна, поскольку во многом не подкреплялась достаточными юридическими механизмами ее реализации на федеральном уровне. Однако полное исключение из Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» положений, касающихся установления таких квот и вовсе снизила уровень гарантий обеспечения прав малочисленных народов.
Также отсутствуют гарантии участия представителей коренных малочисленных народов в работе исполнительных органов власти. В результате становится невозможным выполнение принятой Генеральной Ассамблеей ООН Декларации тысячелетия, которая призывает государства обеспечить участие коренных малочисленных народов в принятии решений по насущным для них вопросам. Таким образом, законодательство Российской Федерации не соответствует общемировым тенденциям в данной области отношений.
1. Об этнологической экспертизе
О том, что этнологическая экспертиза нужна северным регионам, как воздух, говорится давно, с самого момента принятия ФЗ «Об экологической экспертизе» в 1995 г., и особенно принятия ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», где это понятие было введено. Исходя из него, этнологическая экспертиза-это «научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса». То есть обязательная часть исследований, определяющих оценку воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности и выявляющих вероятность возникновения риска, степени и характера тяжести, масштаба распространения. Исследований, прогнозирующих экологические, социальные и экономические последствия в целях выработки политики рационального природопользования. Уже из этого видна необходимость принятия нормы об этнологической экспертизе. Попытка ввести ее была предпринята. Однако законодательная инициатива о внесении соответствующих изменений в ФЗ «Об экологической экспертизе» Думой РФ была отклонена.
Необходимо как можно скорее прописать многие понятия, нормы и компенсаторные механизмы,если наша страна является демократическим государством, в котором каждому гарантируется равенство прав и свобод, то в сегодняшней ситуации коренные малочисленные народы Севера оказываются ущемлены в своих конституционных правах. Об этом же, кстати, говорил Владимир Путин в бытность Президентом Российской Федерации в своих посланиях Федеральному Собранию.
17 сентября 2008 года Генеральной Ассамблеей ООН принята Декларация о правах коренных народов. Это, конечно, повлияет на российское национальное законодательство относительно коренных малочисленных народов Севрпа, на государственную политику и на дальнейшие позитивные шаги федеральных органов государственной власти. Сегодня, как никогда .актуально заполнить наиболее важные пробелы в законодательстве, расширить партнерство между коренными народами, местными сообществами и учеными в организации и проведении мониторинга законодательства Российской Федерации в части, касающейся защиты прав коренных малочисленных народов Севера. Для решения этих задач вниманию Общественной палаты предлагается следующая инициатива. Создать особый институт или отрасль права, где сосредоточилось бы все, что законодательно касается интересов коренных малочисленных народов. Это позволило бы в едином ключе понимать и применять юридические нормы, ориентироваться в правовом пространстве, оценивать уровень защищенности этносов, а также избежать дублирования или же несоответствия этих законов Конституции Российской Федерации
2. О территориях традиционного природопользования
Фактически не работает принятый в 2001 году Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Правительством Российской Федерации не разработано типовое положение о правовом режиме таких территорий, что является постоянной темой на обсуждениях любого уровня. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничьими и рыбопромысловыми угодьями и оленьими пастбищами участками. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов не имеют и возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы.
Для коренных народов реальную угрозу представляет собой новый земельный кодекс Российской Федерации. Он допускает только аренду земельных участков, а это непосильное финансовое бремя для аборигенов даже при символических ставках арендных платежей. Попытки Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, а также представителей некоторых комитетов Государственной Думы и Совета Федерации добиться принятия поправок, предусматривающих право безвозмездного пользования всеми категориями земельных участков для ведения традиционного природопользования, пока не принесли успеха.
Поскольку подавляющее большинство земель, на которых проживают северные коренные малочисленные народы, находится в ведении Федерации, весь процесс образования территорий традиционного природопользования в нашей стране оказался замороженным. Вопреки бедственному положению людей, исторические места традиционного природопользования аборигенов, рыбохозяйственные и охотничьи угодья передаются в долгосрочную аренду ресурсодобывающим, в том числе рыболовным и другим промышленным, а также туристическим компаниям. С утратой же земель неизбежно наступает утрата самих основ жизни аборигенов. Ведь в настоящее время интерес для бизнеса представляют топько рыба, объекты охотничьего промысла, дикоросы. Коренные жители лишаются также возможности осваивать новые виды ресурсов, такие, как рекреационные, составляющие основу для этно- и экотуризма. В ряде случаев новые хозяева земель на кабальных условиях, за гроши принимают на работу тех же аборигенов, находящихся в безвыходном положении, и становятся хозяевами их судьбы.
По данным Роснедвижимости, 40 процентов оленьих пастбищ в настоящее время испытывают стрессовое воздействие промышленных объектов, приводящее повсеместно к их загрязнению, деградации и выводу из оборота. Компенсации за ущерб окружающей среде, в том числе и на оленьих пастбищах, по российским законам выплачиваются государству, а не оленеводам. Только в 4 из 29 субъектов Российской федерации где традиционно проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, есть региональные законы, по которым часть компенсаций выплачивается непосредственным пользователям.
3. О господдержке
В отличие от других, не северных территорий, где граждане обладают реальной свободой в выборе профессии и приобретении навыков в различных сферах деятельности, северные народы ограничены в возможности такого выбора. Объясняется это тем, что в местах их традиционного проживания обычно отсутствуют какие-либо предприятия, на которых они могли бы трудиться. А если они и есть, то обрести свое место под солнцем людям мешает отсутствие необходимой квалификации. Несмотря на значительные подвижки в деле просвещения, уровень образованности кочевого и полукочевого населения пока еще значительно ниже уровня образованности даже сельского населения средней полосы России. В этом тоже есть факт ограничения и ущемления прав коренных малочисленных народов.
Нельзя закрывать глаза и на то, что в последнее время запущен процесс закрытия некомплектных школ. В условиях огромных пространств Российского Севера это может привести к возврату времен безграмотности среди аборигенов. Создание малокомплектных кочевых школ, способных решить проблему, пока не получило должного развития. В связи с падением качества начального и среднего образования молодым людям всё труднее становится поступить на общих основаниях в высшие учебные заведения на обучение с бюджетным финансированием, которое на сегодня является для них единственно возможным в силу бедности их семей. Сложнее всего обстоят дела с поступлением в технические высшие и средние учебные заведения. Надо с полной ясностью себе представлять, что без своих высококвалифицированных специалистов малым народам не удержаться в бурном потоке современного мира. Нужны юристы для защиты их прав, педагоги для обучения детей современным знаниям, врачи, готовые в трудных условиях жизни на Севере бороться за здоровье земляков-аборигенов. Нужны и технические специалисты, экономисты, менеджеры малого бизнеса, без знаний которых не вывести традиционные виды хозяйствования на тот же уровень, как это имеет место, например, у аборигенов Скандинавских стран.
Система государственной поддержки традиционных производств и жизнеобеспечивающих отраслей коренного населения претерпела изменения. Теперь традиционные отрасли хозяйства северных территорий оказались вне сферы экономических отношений и без перспективы укрепления собственной производственной базы. Продукция сбывается в основном в том же месте, где и производится. Имеются проблемы в обеспечении средствами радио и телевидения, радиосвязи. Обанкротились многие сельскохозяйственные предприятия, пришло к глубокому кризису оленеводство и традиционные промыслы, наблюдается катастрофическое снижение уровня жизни и сокращение ее средней продолжительности до 45-50 лет, рост безработицы до 50 процентов от трудоспособного населения, снижение реальных доходов в несколько раз. Как результат - начался процесс миграции молодежи в районные центры и города.
Одним из возможных способов осуществления коренными малочисленными народами конституционного права свободно распоряжаться своими способностями, выбирать род деятельности и профессию, представляется создание специальной системы профессионального ориентирования и трудовой подготовки для тех, кто лишился возможности вести традиционный образ жизни. Причем расходы на создание и функционирование необходимых учебных центров следует возложить на предприятия, использующие изъятые из пользования коренных народов земли.
При этом важно помнить: утрата коренными этносами территорий традиционного природопользования будет практически означать и постепенное уничтожение этих народов. Допустимо ли в современном цивилизованном обществе соотносить ценность народа и капитала?
Данные статистики показывают, что продолжительность жизни у коренных народов ниже среднероссийского уровня более чем на 10 лет, смертность намного выше, особенно детская, а также у мужчин в трудоспособном возрасте. В этой высокой смертности очень велика доля самоубийств и смертей от несчастных случаев - вдвое больше среднероссийского уровня.
Сегодня в Российской Федерации на территории 29 субъектов проживает 40 коренных малочисленных народов общей численностью 252 тысячи человек. Территория, на которой живут аборигены, составляет 70% территории страны, и здесь производится более половины национального богатства РФ.
В одном из эвенкийских сел в Амурской области, по официальной статистике за 10 лет, средний возраст умерших был 27 лет. Поэтому можно без преувеличения сказать, что сегодня многие малочисленные народы на пороге этнического исчезновения. Из 40 коренных национальностей Севера, Сибири и Дальнего Востока семь имеют численность менее одной тысячи человек и 12 народностей меньше двух тысяч человек. Пороговая цифра для народа - семь тысяч человек...
4. О родном языке
Одним из главных элементов, определяющих народ, как этнос, является родной язык. На примере Ямало-Ненецкого автономного округа можно видеть, что государственная политика в области образования реализуется здесь с учетом всех особенностей многонационального состава населения, и в частности, образа жизни коренных малочисленных народов Севера. Однако если брать в целом, сохранение и развитие лингвистического ресурса коренных этносов осложняет то, что, в отличие от многих наций, коренные малочисленные народы российской окраины долго не имели письменности, и как следствие, их языки - мало-изучены. К тому же в речи народов, принадлежащих к одной языковой группе, много диалектов, и для того чтобы язык был понятен всем, нужно выбрать единый, основной для да1 ной группы. Учитывая отдаленность поселений, их труднодоступ-ность, слабую связь между жителями стойбищ, нужно помнить о том, что члены разных родовых общин имеют разнополярное базовое знание, поэтому не всем детям понятен тот язык, который преподает учитель. Происходит отчуждение. Увеличивается количество детей, не знающих родного языка. Мало специалистов - носителей языка.
Дополнительные трудности возникли в связи с новыми условиями на размещение заказов изготовления учебников для национальных школ. До 2007 года учебники готовились издательством «Просвещение». Оно имело большой опыт и квалифицированных специалистов. Но, к сожалению, это издательство не выиграло тендер. Сейчас изданием учебников занимается фирма «Вентана-Граф», которая начала эту важную работу практически с нуля. Возникают проблемы с наличием корректоров и редакторов, а осуществлять собственное редактирование автор не может. Также встает вопрос о самих учебниках. В связи с недостаточным финансированием учебники не могут быть красочнымисоответствовать всем требованиям графики, становятся непривлекательными. Кроме того, в учебнике ребенок должен узнать самого себя, своих сородичей, но зачастую иллюстрации не соответствуют тому образу, к которому привык маленький северянин. Допустим, на картинке в учебнике на языке ханты фигурируют «персонажи» в одежде якутов...
Родные языки коренных малочисленных народов Севера должны быть -взяты под защиту государства, как это было заведено в дореформенный период. И если сегодня не позаботиться о получении аборигенами качественного образования, то это обязательно окажет негативное воздействие на статус следующих поколений северян, их культурное, экономическое, социальное и духовное развитие.
5. Обязательность этнологической экспертизы
Согласно статье 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" этнологическая экспертиза — это научное исследование влияния изменения исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса. Обязательность и регулярность проведения этнологической экспертизы играют важную роль в комплексной оценке этносоциальной ситуации в районах проживания коренных малочисленных народов, своевременном выявлении тенденций развития системы их жизнеобеспечения и т.д.
Целесообразность и эффективность проведения этнологической экспертизы обусловлена ее комплексным подходом. В рамках проведения этнологической экспертизы используются следующие методы: полевые исследования; статистическая обработка данных о динамике социально-экономических, демографических, этнополитических процессов в районах со смешанным национальным составом; систематизация и информационная обработка делопроизводственной документации органов исполнительной власти, учреждений и организаций, национальных ассоциаций и других материалов, позволяющих выйти на комплексную оценку этносоциальной ситуации, выявление наиболее характерных тенденций, прогнозирование, выработку рекомендаций.
Согласно мировой и отечественной практике экспертиза в первую очередь направлена на оценку последствий принимаемых управленческих решений, степени обоснованности разрабатываемых программ и проектов развития в районах традиционного проживания, землепользования, использования природных ресурсов, национального предпринимательства.
Проблема проведения этнологических экспертиз в России в последнее время стоит достаточно остро. Указанные механизмы позволяют выйти на уровень этносоциального мониторинга процессов, оценки и прогноза долговременных последствий проводимого курса в области межнациональных отношений, способствуют выявлению механизмов формирования очагов межэтнической напряженности и выработке для органов исполнительной власти и органов местного самоуправления рекомендаций по профилактике (нейтрализации) конфликтных ситуаций. Необходимо, чтобы этнологическая экспертиза проводилась по отношению к этническим общностям, внесенным в перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации (без ограничения их "Севером, Сибирью и Дальним Востоком"). В целом же этнологическая экспертиза должна проводиться при необходимости по инициативе органов власти либо заинтересованного населения — путем обращения в соответствующий орган занимающийся этнологической экспертизой, который и должен определить степень целесообразности проведения конкретной экспертизы.
6. Место этнологической экспертизы в системе законодательстваРоссийской Федерации
В настоящее время понятие этнологической экспертизы на уровне федерального законодательства представлено только в Федеральном законе от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". В соответствии с пунктом 6 статьи 1 указанного федерального закона этнологическая экспертиза — это научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса.
В ряде субъектов Российской Федерации ведется работа по определению понятия "этнологическая экспертиза" в законодательных и иных нормативных правовых актах. В одних случаях данный термин совпадает с определением федерального законодательства (например, Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 29 апреля 2003 года № 184-ОкЗ "О гарантиях основных прав коренных малочисленных народов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа"(пункт 11 статьи 1), постановление администрации Сахалинской области от 14 марта 2007 года № 45-па "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения этнологической экспертизы на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области" (пункт 1.2), Закон Карачаево-Черкесской Республики от 12 ноября 2001 года № 27-РЗ "О гарантиях прав коренного малочисленного народа абазин в Карачаево-Черкесской Республике" в части 7 статьи 1 повторяет определение, но не использует термин "малочисленные народы", распространяя действие закона только на народ абазин. В других случаях нормативные правовые акты содержат понятие этнологической экспертизы как обязательной дополнительной оценки воздействия в рамках экологической экспертизы на исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных этнических общностей намечаемой хозяйственной и иной деятельности, предполагаемой в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (постановление Сахалинской областной Думы от 5 октября 2006 года № 5/3/492-4 "О законодательной инициативе Сахалинской областной Думы по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе").
Ряд нормативно-правовых актов указывает, что в целях обеспечения условий сохранения исконной среды обитания коренных малочисленных народов в обязательном порядке проводятся экологические и этнологические экспертизы предполагаемой хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов (часть 1 статьи 12 проекта закона Амурской области "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Амурской области", постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 27 марта 2003 года № 25/141 "О проекте Закона Амурской области "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Амурской области").
В необходимых случаях для оценки хозяйственной деятельности издаются соответствующие нормативно-правовые акты, например, постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 2 ноября 2006 года ГС № 1835-Ш о рекомендациях парламентских слушаний "Итоги общественных слушаний по обсуждению материалов оценки воздействия на окружающую среду в составе технико-экономического обоснования (проекта) "Расширение трубопроводной системы "Восточная Сибирь — Тихий океан" на территории Республики Саха (Якутия)", в пункте 3 части 2 которого идет речь о проведении этнологической экспертизы для выявления степени воздействия указанного объекта на окружающую среду и традиционный образ жизни коренных малочисленных народов.
Таким образом, во всех случаях предполагается принцип научности при проведении этнологической экспертизы.
Согласно пункту 6 статьи 8 указанного Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" малочисленным народам, объединениям малочисленных народов и лицам, относящимся к малочисленным народам, предоставляется право на участие в проведении экологической и этнологической экспертиз. Однако порядок и обязательность проведения этнологической экспертизы федеральным законодательством не установлены.
Большинство нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации предусматривает права на участие в проведении этнологической экспертизы при разработке федеральных и (или) региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного расселения и хозяйственной деятельности малочисленных народов в отношении:
народа абазин, его объединений и лиц, относящихся к народу абазин (пункт 6 статьи 6 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 12 ноября 2001 года № 27-РЗ "О гарантиях прав коренного малочисленного народа абазин в Карачаево-Черкесской Республике");
общин коренных малочисленных народов Севера (часть 3 статьи 16 Закона Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2003 года 82-3 № 175-Ш "О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера");
органов суктула и общественных организаций юкагирского народа (часть 6 статьи 9 Закона Республики Саха (Якутия) от 8 декабря 2005 года 305-3 № 617-Ш "О суктуле Юкагирского народа");
коренных малочисленных народов Севера (часть 12 статьи 8 Закона Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2005 года 227-3 № 461-Ш "О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера");
уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера (часть 5 статьи 4 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 года № 351 "Об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае"; часть 6 статьи 4 Закона Корякского автономного округа от 28 июня 2006 года № 196-оз "Об уполномоченных представителях коренных малочисленных народов Севера в Корякском автономном округе");коренных малочисленных народов (часть 1 статьи 12 проекта закона Амурской области "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Амурской области" (постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 27 марта 2003 года № 25/141 "О проекте Закона Амурской области "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Амурской области").
Отдельные нормативные правовые акты устанавливают обязательность проведения этнологической экспертизы в отношении проектов разработки природных ресурсов на территории автономного округа на основе принципов международного права, соблюдения федерального и регионального законодательства (постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 ноября 2004 года № 1536 "Об экологической ситуации в Ямало-Ненецком автономном округе); в отношении хозяйственной предполагаемой хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов (постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 27 марта 2003 года № 25/141 "О проекте закона Амурской области "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Амурской области"); в отношении хозяйственной и иной деятельности, предполагаемой в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (постановление Сахалинской областной Думы от 5 октября 2006 года № 5/3/492-4 "О законодательной инициативе Сахалинской областной Думы по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе").
Отдельные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации регламентируют порядок проведения этнологической экспертизы, установление уполномоченных органов исполнительной власти, состав экспертных комиссий, в которые входят внештатные эксперты-специалисты в сфере этнологии, землеустройства,природопользования и других сфер, представители коренных малочисленных народов Севера, а также штатные сотрудники экспертного подразделения уполномоченного органа (постановление администрации Сахалинской области от 14 марта 2007 года № 45-па "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения этнологической экспертизы на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области").
Проведение этнологической экспертизы рассматривается в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации чаще всего в рамках проведения экологической экспертизы. Так, Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона № 146315-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (в части проведения этнологической экспертизы в рамках экологической экспертизы). Есть постановление Сахалинской областной Думы от 5 октября 2006 года № 5/3/492-4 "О законодательной инициативе Сахалинской областной Думы по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" в части проведения этнологической экспертизы.
Также вносятся проекты законов субъектов Российской Федерации (проект закона Ямало-Ненецкого автономного округа № 205-3-1104 "Об этнологической экспертизе в Ямало-Ненецком автономном округе").
Рассматривается также проект федерального закона № 448428-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы — членами Комитета Государственной Думы по делам национальностей М.А. Аюповым, М.Т. Гаджиевым, Г.С. Дорошенко, Б.И. Кодзоевым, Е.Н. Трофимовым. Предлагается внести изменения в Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", изложив пункт 6 статьи 1 в следующей редакции: "этнологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта этнологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, требованиям законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов, защите их исконной среды обитания и традиционного образа жизни в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на развитие этноса".
7. Критерии устойчивого развития коренных малочисленных народов, которые должны учитываться при проведении этнологической экспертизы.
Объектом этнологической экспертизы является этнодемографическая, этнополитическая, социально-экономическая (включая экологические аспекты), этнокультурная ситуация в районах проживания коренных малочисленных народов.
В части оценки этнодемографической ситуации должны быть проанализированы: полные регистры населения из числа коренных малочисленных народов; половозрастной состав; структура семей; группы, подпадающие под социальные программы; прогноз сохранения системы расселения.
В результате анализа этнодемографической ситуации могут быть получены следующие показатели, учитываемые при проведении этнологической экспертизы: состояние демографической пирамиды в среде коренных малочисленных народов, показатели смертности, рождаемости, естественного прироста, фертильности, коэффициенты старения, демографическая типология населенных пунктов.
В оценке социально-экономической ситуации должны быть отражены статистические параметры систем жизнеобеспечения землепользователей с посемейной привязкой на топографической основе; границы поземельных конфликтов; определена степень развития приусадебного и промыслового комплекса хозяйств; определены параметры занятости, латентной и официальной безработицы, индексы ориентации на развитие приусадебного, промыслового комплексов, занятие имеющихся и планируемых рабочих мест; дана характеристика причин конфликтных ситуаций при трудоустройстве, а также определено соотношение традиционных и нетрадиционных видов производства.
Все параметры рассчитываются по этническим группам, относящимся к коренным малочисленным народам.
В части анализа этнополитической ситуации результатом должны стать материалы опроса респондентов, ведомственные нормативные акты.
8. Организация проведения этнологической экспертизы
Для проведения этнологической экспертизы целесообразно определение соответствующего органа государственной власти, ответственного за проведение этнологической экспертизы, либо эти функции могут быть закреплены за уже существующей структурой федеральных органов исполнительной власти. При проведении экспертизы необходимо привлечение исследователей-экспертов, не входящих в штат (под экспертами следует понимать как физические, так и юридические лица). Данные эксперты должны иметь соответствующее профессиональное образование и опыт работы (в том числе полевых исследований). Целесообразно рассмотреть вопрос и о введении лицензирования экспертов (что тоже должно стать функцией упомянутой структуры). Это позволит привлечь компетентных специалистов для проведения экспертизы.
С учетом международного опыта следует отметить, что экспертиза должна проводится на всех трех этапах: формирование программ политического и социально-экономического развития, затрагивающих этнические интересы; их реализации; оценки (мониторинга) последствий и зон ответственности сторон (заказчика, исполнителя). При этом этнологическая экспертиза должна быть государственной, а ее результаты или рекомендации — как минимум учитываться при принятии управленческих решений, проведении проектных работ и так далее.
Принципы организации и проведения этнологической экспертизы обсуждались в ходе состоявшейся 5—8 сентября 2007 года в Томске I Всероссийской конференции "Проблемы сохранения, использования и охраны культурного наследия при реализации проектов и программ развития Сибири".
В процессе обсуждения этих вопросов была поддержана инициатива Минрегиона России о создании при министерстве Экспертного совета по этнологической экспертизе. Кроме того, было высказано мнение, что Экспертный совет по этнологической экспертизе при Минрегионе России должен включать представителей гуманитарных наук, имеющих опыт проведения этнологической экспертизы, и заниматься выработкой рекомендаций, касающихся принципов и порядка проведения этнологической экспертизы.
По мнению ученых-этнологов — представителей Института этнологии и антропологии Российской академии наук, Томского и Кемеровского государственных университетов, к проведению этнологической экспертизы должны привлекаться научные коллективы с участием этнологов, социологов, экономистов, географов, биологов, имеющих опыт профессиональной деятельности в данной или смежной сфере.
В связи с тем что в федеральном законодательстве термин "этнологическая экспертиза" как научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса встречается в статьях 1, 8 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", оптимальной в настоящее время представляется работа:
по внесению изменений в указанный федеральный закон, уточняющих, что порядок проведения этнологической экспертизы устанавливает Правительство Российской Федерации;
по разработке нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения этнологической экспертизы по отношению к коренным малочисленным народам, а в дальнейшем — разработка проекта соответствующего федерального закона.
9. Реализации прав на использование ТТП как основы традиционного хозяйствования
Основополагающим вопросом прав коренных народов, является проблема реализации прав на использование земель или территорий традиционного проживания, природных ресурсов, как основы традиционного хозяйствования, а также прав на благоприятное состояние исконной среды их обитания в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В мировой практике конфликт интересов, приводивший к акциям гражданского протеста, заставил государства, промышленные компании, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях проживания коренных народов, кредитные организации вырабатывать политику и правила взаимоотношений с коренными народами, включающие оценку воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на этнические группы, разработку плана компенсационных мероприятий и выплат, возмещение ущерба, договорные отношения непосредственно с коренными народами об условиях реализации проекта на конкретных участках.
Наиболее известные из них — Операционная политика Всемирного банка 4.10 "Коренные народы"; добровольные руководящие принципы проведения оценок культурных, экологических и социальных последствий предлагаемой реализации проектов в местах расположения святынь, а также на землях и в акваториях, занимаемых или используемых коренными и местными общинами, разработанные Конференцией Сторон Конвенции по биологическому разнообразию; процедуры оценки влияния проектов "SocialImpactAssessment" и "EnvironmentalImpactAssessment". В Российской Федерации такие оценки до недавнего времени не проводились. Вначале — из-за того, что принятое Правительством Российской Федерации в развитие первоначальной редакции Федерального закона "Об экологической экспертизе" Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (приказ Госкомэкологии от16 мая 2000 года) ограничило процедуру экологической экспертизы в части оценки экономических и социальных последствий реализации проектов. В настоящее время — потому, что принятые в конце 2006 года изменения федерального законодательства совсем исключили такую возможность, сведя и саму процедуру экологической экспертизы до минимума.
Нужно отметить, что российские добывающие компании, работающие в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, активно практикуют договорные отношения с этими народами. Тем не менее и они высказывались о необходимости регламентации этих отношений в части разработки унифицированных методик расчета ущерба и определения компенсаций. В отношении процедуры этнологической экспертизы некоторыми компаниями были высказаны опасения, что эта процедура будет способствовать затягиванию сроков оформления разрешительной документации и землеотведения при обустройстве месторождений.
Вместе с тем следует отметить, что при всех положительных сторонах этого процесса договорные отношения кардинально не меняют ситуацию, так как сложившаяся с 30-х годов структура природопользования и концепция освоения северных территорий по сути остаются прежними, приоритет отдан развитию промышленности, прежде всего добывающей отрасли, в ущерб состоянию окружающей среды и традиционному неистощительному природопользованию коренных народов.
По данным Роснедвижимости, из 800 млн. гектаров земель, отнесенных к районам проживания коренных малочисленных народов Севера, 332,1 млн. гектаров занимают оленьи пастбища; 40% их испытывают стрессовое воздействие промышленных объектов, приводящее повсеместно к их загрязнению, деградации и выводу из оборота. Вместе с тем оленеводство является этнообразующей отраслью хозяйствования коренных народов, имеющей исключительно важное значение, единственным видом хозяйствования, занятие которым не встречает ожесточенной конкуренции со стороны представителей других этнических групп.
Ситуация осложняется еще и тем обстоятельством, что никакого развития не получила предусмотренная Федеральным законом от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" процедура образования таких территорий. Исключение составляет лишь Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, где выделенные в начале 90-х годов родовые угодья были преобразованы в территории традиционного природопользования, но антропогенная и техногенная нагрузка на экосистемы региона так велика, что ситуацию это существенным образом не меняет.
Земельное законодательство фактически не предоставляет коренным народам никаких преференций на пользование землями традиционного проживания и природопользования и защиты от их изъятия.
В то же время в условиях все расширяющегося промышленного освоения территорий проживания коренных малочисленных народов требование об обязательном проведении процедуры оценки воздействия предполагаемой хозяйственной деятельности на сохранение и развитие проживающих в зоне воздействия этнических групп приобретает все большую силу и актуальность.
В российское законодательство понятие "этнологическая экспертиза" официално было введено в 1999 году Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" как "научное исследование влияния изменения исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса". Но дальнейшего развития в законодательстве, как это предполагалось, тема не получила и до настоящего времени.
Теоретическая и методологическая база этнологической экспертизы была разработана Центром по изучению и урегулированию конфликтов Института этнологии и антропологии РАН и опубликована в монографии "Методы этноэкологической экспертизы" в 1999 году.
Проведенные общественные этнологические экспертизы нескольких проектов в Ямало-Ненецком автономном округе по программе работ ОАО "Газпром" в акваториях Обской и Тазовской губ, в Иркутской области по проекту строительства нефтепровода Байкальск — Дацин, в Приморском крае по проекту "Лесозаготовительный пункт "Самаргинский" ОАО "Тернейлес", по проекту "Сахалин-2" показали возможность решения проблем, но не имели никакой юридической силы и не были приняты во внимание.
В связи с этим органами государственной власти трех северных субъектов Российской Федерации (Ненецкого и Ямало-Ненецкого автономных округов, Сахалинской области) в Государственную Думу были последовательно внесены законопроекты, которыми предлагалось узаконить процедуру этнологической экспертизы в рамках экологической экспертизы. Но они не нашли поддержки ни в Правительстве Российской Федерации, ни в Государственной Думе по концептуальным соображениям, что представляется весьма спорным.
На данный момент подготовлен закон Сахалинской области об этнологической экспертизе. Также на рассмотрении в Государственной Думе находятся внесенные группой депутатов Комитета Государственной Думы по делам национальностей законопроекты № 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации" и № 448428-4, которыми предусматривается внесение изменений в некоторые законодательные акты в связи с предполагаемым принятием первого законопроекта. В них в том числе дается более прикладное определение этнологической экспертизы, регламентируются сама процедура проведения этнологической экспертизы и порядок выплаты компенсаций ограничения традиционного образа жизни коренных народов.
Законопроекты нашли понимание практически во всех комитетах Федерального Собрания Российской Федерации, в ведении которых находятся обсуждаемые вопросы; сделанные замечания носят конструктивный характер. В то же время Правительство Российской Федерации не поддерживает законопроект.
На основе своих исследований я полагаю, что дальнейшая работа по нормативному закреплению процедуры оценки воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на исконную среду обитания, традиционный образ жизни и традиционное природопользование коренных малочисленных народов может идти в следующих направлениях:
установление в законодательстве обязательности проведения этнологической экспертизы при освоении северных территорий, регламентация порядка, процедуры и методов ее организации;
разработка и нормативное закрепление параметров (критериев) оценки состояния этнической группы в зоне действия намечаемой хозяйственной деятельности; разработка и нормативное закрепление параметров (критериев) оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на исконную среду обитания; регламентация процедуры этнологической экспертизы в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации до принятия нормативно-правовых актов федерального уровня.
Учитывая вышеизложенное федеральному собранию рекомендуется:
1. Рассмотреть вопрос о необходимости подготовки и принятия проекта отдельного федерального закона, регулирующего вопросы этнологической экспертизы.
2. Считать необходимым включение в проект федерального закона, регулирующего вопросы этнологической экспертизы, следующих норм:
1) перечень параметров (критериев) оценки состояния этнической группы, учитывая при этом:
а) наличие у лиц, ведущих традиционный образ жизни, доступа и возможности реально использовать территории, являющиеся средой их исконного обитания (расположенные на них природные ресурсы, священные места и т.д.);
б) наличие у лиц, ведущих традиционный образ жизни, доступа и возможности беспрепятственно использовать природные ресурсы в количестве, необходимом для обеспечения их традиционной жизнедеятельности;
в) наличие у лиц, ведущих традиционный образ жизни, возможностей сбыта добываемой (производимой) ими продукции и приобретения товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения их традиционной жизнедеятельности (в том числе орудий промысла);
г) устойчивость демографической ситуации (численность населения, возрастная структура, этнический состав, рождаемость, смертность, миграция);
д) состояние здоровья (заболеваемость, продолжительность жизни, доступность медицинского обслуживания);
е) трудовая занятость (структура занятости, традиционные навыки);
ж) образование (уровень образования, потребность и готовность к профессиональной подготовке или переподготовке);
2) перечень параметров (критериев) оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на исконную среду обитания, которыми могут являться:
а) площади и границы территорий традиционного проживания и традиционной
хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, которые могут быть нарушены промышленной деятельностью (по видам природных ресурсов, которым причинен ущерб: леса, земли, водоемы и т.д.; по видам причиненного ущерба: вырубки леса, загрязнение, заболачивание земель, разливы ГСМ и т.д.);
б) площади и границы мест обитания, миграции, размножения промысловых видов животных, птиц, рыб, мест произрастания дикоросов, которые могут быть нарушены промышленной деятельностью;
в) площади и границы зон стрессового воздействия, то есть территорий, которые непосредственно не будут нарушены промышленной деятельностью, но нормальное пользование которыми будет невозможно или затруднено вследствие воздействия промышленной деятельности;
в) промысловые характеристики угодий и характеристики промысла, существующие до и ожидаемые после начала осуществления промышленной деятельности;
г) характеристики оленеводства и состояние оленьих пастбищ, существующее до и ожидаемое после начала осуществления промышленной деятельности;
д) характеристики традиционного образа жизни (распределение обязанностей в группе, объем потребностей, объем продукции и (или) денежных средств, необходимый для их удовлетворения), существующие до и ожидаемые после начала осуществления промышленной деятельности;
е) характеристики использования священных и иных мест, имеющих для членов общины важное, в том числе культурное, значение (частота посещения этих мест, потребность в уединении, значение проводимых обрядов), существующие до и ожидаемые после начала осуществления промышленной деятельности;
ж) доля объектов животного мира и водных биоресурсов, продукции оленеводства в общем объеме продукции, получаемой лицами, ведущими традиционный образ жизни (что позволит выявлять виды продукции и деятельности, имеющие базовое, жизнеобеспечивающее значение, в целях установления для них особых мер охраны и поддержки);
з) структура потребления у лиц, ведущих традиционный образ жизни (на удовлетворение каких потребностей идут добываемые объекты животного мира и водных биоресурсов, продукция оленеводства, а также выручка от реализации этих объектов и продукции), как показатель, характеризующий качество жизни.
4. Ввести в законодательство Российской Федерации понятие "кочевой образ жизни коренных малочисленных народов", регламентировать в нормативных актах Российской Федерации организацию здравоохранения, образования, развития культуры при ведении кочевого образа жизни.
Правительству Российской Федерации:
а) определить федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за вопросы: организации территорий традиционного природопользования федерального значения, территорий традиционного проживания и территорий традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов; организации и проведения этнологической экспертизы;
б) предусмотреть в рамках разрабатываемой федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2015 года" финансовое обеспечение и систему мероприятий по организации территорий традиционного природопользования федерального значения, территорий традиционного проживания и территорий традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, по организации и проведению этнологической экспертизы;
г) включить в перечень оценок эффективности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, такой критерий, как "уровень социально-экономического развития коренных малочисленных народов";
в) предусмотреть в рамках образовательных стандартов для учебных заведений северных регионов комплексную дисциплину "Североведение".
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации разработать и принять нормативные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию и проведение этнологической экспертизы, предусматривать соответствующие разделы в региональных и ведомственных программах социально-экономического развития.
10. Краткое содержание «плана содействия развитию коренных малочисленных народов севера о. Сахалин» (ПСРКМНСС) компании «Сахалин энерджи компани»
Этот первый пятилетний план (2006–2010 гг.) являетсяпервым этапом реализации ПСРКМНСС, входящим в серию планов, которые будутразрабатываться и осуществляться на протяжении всего периода реализации проекта«Сахалин-2» («проект Сахалин-2» или «проект»). Первый пятилетний план преследуетследующие цели:
1) предотвращение или снижение, с учетом природоохранных требований, любых
вероятных или потенциальных негативных воздействий, вызванных строительствоми планируемой эксплуатацией газо- и нефтепроводов проекта и связанных с нимисооружений;
2) вклад в улучшение качества жизни коренных малочисленных народов Севера
острова Сахалин путем распределения выгод от проекта (через программысоциального развития) с учетом культурных особенностей и требованийустойчивого развития;
3) развитие потенциала общин и отдельных представителей коренных
малочисленных народов Севера, способствующее их активному участию вуправлении реализацией данного Плана, и, в будущем, в разработке и реализацииподобных социо-культурных и экономических планов.
В период с 2001 по 2004 гг. был проведен ряд консультаций и встреч с кореннымималочисленными народами Севера Сахалина и их представителями в связи спроектом в целом и Оценкой воздействия на социальную сферу (ОВСС) в частности. Вэтих консультациях приняли участие 150 представителей коренных малочисленныхнародов Севера, а также члены национальных предприятий и организаций коренныхмалочисленных народов Севера. В мае и июне 2005 года начались консультации с коренными малочисленныминародами Севера Сахалина в рамках разработки данного Плана.
Ежегодное финансирование Плана составляет около 300 000 долларов США, что за 5 лет
составит сумму в 1,5 миллиона долларов США, которую обязалась выплатить Компания. В последний год реализации Плана (2010 г.) будет проведена оценка выполнения Плана и осуществлено планирование его второго этапа.
В 2009 г. Была проведена промежуточная оценка «Плана содействия развитию коренных малочисленных народов Севера Сахалина» и представлена в виде «Отчета о промежуточной оценке ПСРКМНСС».
Согласно представленным отчетам по состоянию на 1 декабря 2008 года реализовано 157
проектов из 173 запланированных. При плане 23 453 783 рублей общая суммафинансирования составила 20 906 208 рублей, или 89,1%, в том числе:
Программа социального развития -из 66 проектов профинансировано 65, на сумму 10 388 454 рублей или100,01%:
- По компоненту «Здравоохранение». Коренным жителям устанавливают бесплатные зубные протезы, им проводят офтальмологические операции, а также медицинские осмотры, и предоставляют лекарства. Оплачивается обучение студентов-медиков, приобретается инвентарь, оборудование, мебель. Из 21 запланированных проектов профинансировано 21, то есть 100%; при этом направлено на финансирование 3 510 962 рубля при плане 3 648 250 рубля, или 96,2%
- По компоненту «Культура». Финансирование компонента «Культура» составило 103% на сумму 1 901 947 рублей при плане 1 850 000 рублей. Из 17 запланированных оплачено 16 проектов, все проекты поддерживают финансирование краеведческих музеев, национальных ансамблей, издание литературы на языках КМНС, способствуют распространению знаний об обычаях, обрядах и т.д.
Фонд мини-грантов: из 54 запланированных проектов профинансировано 52, на сумму 2 255100 рублей соответственно, или 98%;
Программа поддержки традиционной экономической деятельности: из 53 запланированных профинансировано 39 проектов на сумму 8 262654 рубля, что составило 77%.
Отчет по результатам промежуточной оценки констатирует, что «важнейшим результатом реализации Плана явилось содействие к отходу от пассивного поведения к более активному вовлечению в развитие общинных форм самоуправления. Поскольку большинство руководящих должностей в рамках Плана содействия занято коренным населением, участие в реализации Плана заставляет коренные народы самим решать вопросы, которые раньше за них решали другие».
Исследования, проведенные в рамках промежуточной оценки, показали, что «жители положительно воспринимают План содействия и связывают его реализацию с улучшениями в социально-экономическом положении коренного населения, с развитием национальной культуры и спорта, а также повышением доступности образования и медицины. Оценка Плана содействия коренным населением подтверждает объективные изменения в качестве жизни местного населения в результате реализации Плана».
11. Изучение опыта Канады в решение проблем правового обеспечения коренных малочисленных народов.
В начале 50-х годов в Канаде приступили к реализации политических программ, направленных на улучшение условий жизни коренного населения. Кроме повышения качества медицинского обслуживания, изменения образовательной политики государства, мер, направленных на сохранение языка и культуры северных народов, правительство стало передавать коренным народам права собственности на земельные участки, пользования землями и природными ресурсами. Суть нового подхода заключалась в предоставлении коренным народам необходимых инструментов для достижения самообеспеченности и самоуправления в рамках канадской федерации.
В рамках визита делегации предоставили возможность ознакомиться, как эта политика реализуется на практике. В п. Инувик делегация Комитета провела встречи в Корпоративном центре Инувиалуит с представителями Агентства регионального развития Инувиалуит. Племя Инувиалуит (численность 2,5 тыс. человек) — это инуиты арктического побережья СЗТ, отличные от эскимосов Квебека и Нунавута. Первоначально в 1973 г. выдвигали совместные требования по урегулированию земельных претензий, но в процессе переговоров выявился разный подход к пониманию проблемы и произошло разделение групп. В дальнейшем инувиалуиты вели переговоры с федеральными властями самостоятельно. Притязание племени инувиалуит было принято к рассмотрению в ходе переговоров в 1976 г., итоговое соглашение было подписано и вступило в силу в 1984 г. Оно включало финансовую компенсацию в 152 млн. долл. (в ценах 1984 г.) и единовременную выплату в 10 млн. долл. на социальное развитие.
В соответствии с этим соглашением инувиалуиты получают право на использование ресурсов дикой природы. Территория, переданная под юрисдикцию инувиалуитов, составляет около 350 тыс. кв. миль, на которой выделяются участки с правом собственности на недра, часть — с правом собственности только на поверхностные ресурсы, три национальных парка. Критериями выделения земель являются: традиционное расселение аборигенного населения и условная цифра — не менее 18 кв. миль на человека. По любому использованию земель правительство обязано консультироваться с Агентством.
В соответствии с соглашением первоочередным правом на использование природных ресурсов пользуются аборигенные корпорации. Земли могут сдаваться в аренду под проведение определенных видов работ, например сейсморазведочных. Когда нефтегазовые компании приступают к разработке, заключаются два вида соглашений: об использовании поверхностного слоя, об использовании недр. Агентство берет на себя обязательство по обеспечению рабочей силой, но не всегда хватает квалифицированного персонала, поэтому осуществляются программы с помощью добывающих компаний по профессиональной подготовке кадров из местного населения. Контроль за использованием земель и охраной окружающей среды осуществляют федеральные министерства и специально подготовленные местные жители, осуществляющие мониторинг на землях, где проживают.
Агентство по развитию Инувиалуит осуществляет как политическое управление территорией, так и распоряжается финансами, полученными по соглашению, на экономическое развитие и охрану окружающей среды. В настоящее время активы Агентства составляют 280 млн. долл. За сдачу в аренду участков нефтегазовым компаниям получили 78 млн. долл. Агентство является холдинговой кампанией. Оно не осуществляет оперативного управления, а является владельцем более 50% пакета акций компаний, работающих на землях инувиалуитов, и следит за инвестиционной политикой. Оперативное управление осуществляется подразделениями Агентства, например агентством по развитию бизнеса, инвестиционным агентством, агентством по землепользованию и др. Все агентства подотчетны Совету директоров и ежемесячно представляют отчеты.
В Агентство входят 18 прибыльных компаний (убыточные продаются), занимающихся всем комплексом геологоразведочных работ от бурения скважин до сейсморазведочных работ и сервисного обслуживания добывающих компаний, авиа —, речными перевозками, в том числе вертолетная компания, компания по доставке продовольствия. Все компании платят налоги в местный бюджет, которые составляют 43% от прибыли, осуществляют программы образования и подготовки кадров для аборигенного населения.
В каждом поселке территории инувиалуитов существует отделение Агентства регионального развития Инувиалуит, руководитель которого входит в состав Совета директоров Агентства.
Большое внимание уделяется поддержке и развитию традиционных отраслей хозяйствования.
Следует отметить, что коренные народы Канады, в общем, не противопоставляют себя федерации Канады – а, скорее, добиваются для себя особого положения внутри нее. Призывы к полной государственности раздаются со стороны коренных народов Канады редко – разве лишь среди упоминавшейся выше радикальной части народа дене в Северо-Западной Территории. Таким образом, народы рассматривают себя членами федерации, хотя и не в обычном смысле, когда членами федерации являются образующие ее автономные административно-территориальные единицы. Коренные народы, скорее, видят федерацию многоуровневой – имеющей, помимо обычного уровня, и другой, где в одном союзе состоят коренные народы и пришельцы. При этом коренные народы должны, естественно, иметь некоторые привилегии перед пришельцами, поскольку они раньше обосновались на этой земле.
Формированию подобного отношения способствовала колониальная традиция Англии (а частично и Франции), в соответствии с которой покоренные народы рассматривались после "принятия их под защиту короны" как взятые под свою юрисдикцию, но в определенном роде обособленные. Во многих сферах они продолжали жить по собственным законам и государство могло состоять с ними в договорных отношениях. Этот принцип обособления был и остается характерной чертой политики Англии и Канады в отношении коренных народов.
Англо-американская традиция рассматривать туземцев как отдельную автономную политическую единицу – существенно отличающаяся, например, от российской колониальной политики – явилась, несомненно, одной из предпосылок современной политики в отношении коренных народов не только Канады, но и других стран Британского Содружества Наций. Австралия и Новая Зеландия ушли даже несколько вперед по сравнению с Канадой в предоставлении прав коренным народам. Так, несколько лет назад Австралия признала титульное право туземцев на владение всей государственной землей.
Если теперь взглянуть на вещи с точки зрения коренных народов России, то представляется, что опыт коренных народов Канады большей частью невозможно автоматически перенять или поставить в пример из-за существенных различий в историческом и общественно-политическом фоне. Но это лишь на первый взгляд. Хотя Россия не признает специфических прав коренных народов и у них нет возможности опереться на историческую систему договоров, все же что-то можно позаимствовать и из опыта Канады как поучительный пример. Прежде всего, конечно, это общий принцип коренных народов – суть которого в том, что права граждан Канады неодинаковы. У коренных народов прав больше: помимо всех гражданских прав, у них есть и права туземцев (aboriginal rights), чего у остальных канадцев (безразлично, белых ли, черных или желтых) нет.
Чтобы применять эти особые права, а также вообще для ведения любых дел, касающихся коренных народов, нужно четко определить, кто этот "коренной народ" являющийся субъектом особых прав. Это предполагает, прежде всего, юридическую дефиницию принадлежности к коренному народу, регистрацию тех, кто таким требованиям отвечает, – и, соответственно, наличие процедурных правил образования демократического представительства этого народа. Начиная с какого-то уровня уже невозможно заниматься туземными делами, не имея юридически корректно образованного представительства коренного народа, полномочного предъявлять те или иные требования от его имени. Для такой роли не подходят ни представительные органы различных национальных автономий России, представляющие всех жителей данной территории независимо от их национальной принадлежности, ни всевозможные, с членством по собственному желанию, общественные организации.
В создании подобных представительств продвинулись всего некоторые коренные народы России в лице своих национальных конгрессов. Хотелось бы, впрочем, пожелать большей корректности фиксирования голосующих и проведения процедуры выборов. Берут ли при создании таких представительств за основу опыт Канады, правила образования саамского парламента или что-то другое – не столь важно.
Помимо этого, при создании представительных организаций коренных народов можно учиться на негативном опыте других народов. Исходя из канадской практики, можно утверждать, что успешно действуют те организации, строение которых соблюдает действующие административно-территориальные границы. Конечно же, придется избегать создания параллельных структур.
Поучительна также практика общих требований и самоуправления – которая, опять-таки, предполагает определение субъекта, в отношении которого следует такую практику применять. Например, для народов Крайнего Севера и Сибири крайне важно установить такие территории, где народу гарантировалось бы сохранение его традиционного жизнеустройства и где без разрешения коренного народа запрещалось бы основывать новые предприятия или поселять некоренных жителей. По крайней мере в Западной Сибири первые робкие шаги в этом направлении уже сделаны (родовые угодья). В некоторой, хотя и крайне скромной, степени начинают возмещать коренным народам убытки, нанесенные основанными на их землях промышленными предприятиями, и т. п. Представляется, что компенсация коренным народам за использование их земли и ресурсов примет со временем и в России более широкие масштабы.
В этом случае вновь пригодится негативный опыт других коренных народов. Дело в том, что выплата компенсаций туземцам нередко порождала ситуацию, когда коренной народ переставал содержать сам себя, прозябая на получаемые субсидии. Более развитые представители коренных народов Канады, напротив, сегодня не делят получаемые компенсации между членами общины, а инвестируют их, например, в образование молодежи, в национальное и культурное возрождение и в предприятия, основанные на своем капитале.
В обеспечении прав коренных народов в России сейчас практически не использованы возможности, предоставляемые независимой судебной властью. А ведь она мало-помалу приобретает бульшую независимость и в России. Расширяются и возможности защиты прав коренных народов в сфере международного права. В этой области в последнее время произошел заметный сдвиг на уровне как ООН, так и других международных организаций.
И, наконец, немало есть чему поучиться на опыте коренных народов Канады в том, что касается самобытного современного жизнеустройства. С одной стороны, оно гораздо более передовое, нежели, например, у представителей "белой расы" в пост-социалистических странах. И в то же время оно несомненно традиционное и отвечает особенностям коренных народов – начиная с системы образования и кончая социальной помощью, ориентированной на специфические нужды туземцев. Но это уже отдельная тема, не вмещающаяся в рамки данной работы.
Заключение
В соответствии с Конституцией РФ права коренных малочисленных народов подлежат особой защите. Чтобы этот пункт в конституции действительно выполнялся следует предпринять ряд мер по улучшению действующей политики и законодательства в этой области:
1) Разработать и принять закон «об этнологической экспертизе» на федеральном уровне, где будут установлены изученные в данной работе порядок проведения эксперизы, ее методы и критерии.
2) Дополнить Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" статьей об освобождении общин коренных народов от уплаты государственной пошлины и налогов связанных с их традиционной деятельностью.
3) Ввести в законодательство Российской Федерации понятие "кочевой образ жизни коренных малочисленных народов", регламентировать в нормативных актах Российской Федерации организацию здравоохранения, образования, развития культуры при ведении кочевого образа жизни.
4) Включить в перечень оценок эффективности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, такой критерий, как "уровень социально-экономического развития коренных малочисленных народов"
5) Следует направить некоторые позиции законодательства не в русло претензий на природные ресурсы на ТТП, не включаемые в природно-ресурсный цикл самих КМНС, а на формирование национальных и внедрения международных стандартов в области прав человека применительно к КМНС.
6) Использовать в качестве образца трехстороннего соглашения между КМНС, компанией реализующей свою промышленную деятельность вблизи или на территориях проживания КМНС и местной администрацией,«план содействия развития коренных малочисленных народов о. Сахалин» компании «сахалин энерджи компани» признаный специалистами ЮНЕСКО эталонным.
Так же существует еще много пунктов не перечисленных выше, если же выполнить хотя бы перечисленные, то это окажет положительный социально-экономический эффект в виде:
1) Интеграция КМНС в современное общество с сохранением своей культурной самобытности
2) Повышения продолжительности жизни КМНС
3) Непосредственного участия КМНС в решении касающихся их проблем
4) Улучшением материального положения КМНС
5) Развитием традиционных видов хозяйственной деятельности КМНС (оленеводство, рыбная ловля, художественные промыслы и народные ремесла, строительство национальных традиционных жилищ и т.д.)
6) Повышением уровня жизни КМНС
В результате выполнения всех этих действий предполагается выполнить план мероприятий по реализации в 2009 - 2012 годах Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации подписанный президентом Российской федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации с изменениями от 30 декабря 2008 года
2. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"
3. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"
4. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"
5. Федеральный законот 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ...»
6. «Декларация тысячелетия Организации Объединённых Наций» принята 8 сентября 2000 года Генеральной Ассамблеи ООН
7. Конвенция№ 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах»
8. Иван Кайгородов «Когда ошибки даже в букварях…» - Ямал – сокровищница России. 2010 г.
9. http://www.canadaforever.ru – коренные народы канады
10. Кряжков В.А. «Коренные малочисленные народы Севера в российском праве» - Норма 2010г.
11. План содействию развития коренных малочисленных народов «Сахалин энерджи ивест компани лтд.» октябрь 2005г.
|
