ГЛАВА 17. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Понятие и виды методов деятельности государственной администрации
Работа государственной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления — это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.
В обществе, где существует государство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Работу по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.
Подчинение воли подвластных воле субъекта власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование в определенной обстановке разнообразных методов свидетельствует об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.
Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как систему определенных способов целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.
В целом способы целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения (снижение или повышение уровня рождаемости) требуют различных способов административного воздействия.
Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода воздействия. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи.
Можно назвать наиболее существенные черты методов:
1) это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей;
2) это способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования; У) это способы достижения определенных целей;
4) это способы, обеспечивающие преобладание воли субъекта власти;
5) это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности;
6) методы — это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. Они регулируются правом. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться.
Но не все методы, способы властного воздействия полностью урегулированы правом. Так, принуждение полно, детально, четко охвачено правовыми нормами. Поощрение во многом основано на юридических актах, но возможно его использование и помимо юридической формы, а метод убеждения правом урегулирован лишь в небольшой части.
Правовые нормы закрепляют, а государственная администрация в своей практике использует большой арсенал методов воздействия. Их можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гибкие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные. Необходимо различать методы внутриаппаратные и методы воздействия на граждан, организации.
В зависимости от того, осуществляется властное воздействие прямо на волю или косвенно, через интерес, сознание, эмоции, различают методы прямого и косвенного воздействия.
§ 2. Методы прямого и косвенного административного воздействия
Сущность названных методов властного воздействия отражают лозунги: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше». Для первых характерны следующие признаки:
• прямое воздействие на волю;
• директивность, приказной характер;
• однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;
• широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов;
• наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;
• стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание;
• широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подвластным, вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процедуры — важная причина необоснованно широкого администрирования. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех вузов страны учебные планы, учебники и многие другие факты из нашей истории подтверждают это.
Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности
:
• руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;
• акты власти управомачивают на определенные действия;
• у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;
• юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);
• наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий. Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов: «Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления, формируют самоуправленческий механизм»[1].
С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.
В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидность, частный случай прямого и косвенного воздействия на экономические процессы. Экономические методы состоят в воздействии на материальные интересы. В военном деле, науке, образовании и даже в сфере экономики администрация воздействует не только на материальные, но и на иные интересы (повышение престижа работы, ее творческого содержания, улучшение условий жизнедеятельности и др.).
Косвенное воздействие включает в качестве важного элемента материальное стимулирование, но не сводится к нему, предполалагет использование разнообразных материально-психологических стимулов.
§ 3. Система методов и способов административного воздействия
В словарях слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по смыслу: «Метод. 1. Способ теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь... 2. Способ действовать, поступать каким-нибудь образом, прием». «Способ. Действие или система действий, применяемые при осуществлении чего-нибудь»[2].
В юридической литературе метод понимается более широко, чем способ («методы убеждения и принуждения», «методы правового регулирования»). Представляется, что метод можно понимать как систему способов воздействия. При всей условности такого употребления терминов предложенный подход полезен, он позволяет четче понять соотношение рассматриваемых понятий. Это род и вид. А способ в свою очередь состоит из средств, приемов, действий.
Хочется еще раз подчеркнуть, что понятия «средство», «способ», «метод» связаны с целью, достижению которой они служат. Их можно понимать как инструменты достижения целей. Используя инструментальный подход, с учетом существующей системы общих административных функций можно выделить разные методы и способы административного воздействия.
В юридической литературе принято говорить о двух методах воздействия власти: убеждении и принуждении. Многие авторы кроме того называют еще и метод поощрения. Но даже если иметь в виду все три названных метода, они не отражают всего разнообразия инструментов воздействия государственной администрации во внутриаппаратных связях и во внеаппаратных отношениях с организациями и гражданами.
Среди методов административно-правового воздействия по содержанию прежде всего следует выделить нормативно-правовое воздействие. Нормы актов государственной администрации информируют о должном, а также о последствиях неправомерных действий. Способами нормативного воздействия на субъектов права являются запреты, ограничения, обязывание, дозволения, рекомендации, поощрения.
Оперативно-распорядительная деятельность государственной администрации — это ее созидательная, организующая правоприменительная деятельность. Работа «активной» администрации очень многогранна. Для решения созидательных задач она использует разные методы: структуризации, правонаделения, распределения ресурсов, легализации, учета, контроля, поощрения, убеждения, временных ограничений.
Структуризация состоит из таких способов: создание организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения.
Легализация осуществляется посредством признания (беженцем, безработным и т. д.), регистрации (предпринимателей, автомашин, иностранцев, сделок и т. д.), нострификации (признания соответствия зарубежных документов об образовании российским) и другими способами.
Правонаделение — прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование).
Распределение ресурсов основано на том, что государственная администрация распоряжается колоссальными финансовыми, материальными средствами, включая природные ресурсы. Способы осуществления этого метода — бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков, выдача пенсий, пособий, а также многое другое.
Временное ограничение полномочий, прав используется в условиях экстраординарных ситуаций.
Юрисдикционная деятельность знает два метода: разрешение споров и принуждение. А в условиях внешней агрессии, вооруженной борьбы необходимо военное подавление попыток нарушить территориальную целостность, конституционный строй, суверенитет страны.
Перед государственной администрацией России стоят цели:
1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;
2) создание условий для развития экономики страны, способствующих благополучию граждан, общества, государства;
3) административное обеспечение конституционных прав и свобод граждан, реализация социальной политики государства.
Существует ряд методов властного административно-правового воздействия, используемых государственной администрацией для выполнения поставленных перед ней целей. В их числе:
• нормативное регулирование;
• структуризация (метод организации);
• легализация;
• правонаделение;
• распределение;
• учет;
• контроль;
• убеждение;
• поощрение;
• разрешение споров;
• принуждение;
• вооруженное подавление.
Первые девять — это методы регулятивной, а последние три — юрисдикционной деятельности.
Поскольку каждый метод состоит из ряда способов воздействия, количество последних очень велико. Иными словами, у государственной администрации имеется большой арсенал способов властного регулирования деятельности организаций и граждан.
В административной практике одновременно используются разные способы. Их набор прежде всего зависит от конкретных обстоятельств. Очевидно, что в нормальных условиях и при наличии чрезвычайных ситуаций набор средств реализации власти, их соотношение не могут быть одинаковыми. Точно также разные средства используются в отношении законопослушных граждан, организаций и правонарушителей.
Система используемых способов в отдельных структурах зависит также и от субъективных факторов: качеств руководителей, их оценки ситуации, существующих традиций, воздействия средств массовой информации и др. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разрозненными, изолированными акциями, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств осуществления власти. Методы при правильном использовании образуют единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противоречий, которые возникают, если они применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, существуют противоречия между научными и ненаучными методами; увлечение администрированием в руководстве экономикой также породило немало противоречий и трудностей. Опытный руководитель умело использует разные способы воздействия и добивается наибольшего эффекта.
§ 4. Убеждение как метод деятельности государственной администрации
В юридической литературе широко распространено мнение, что «существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение»[3]. Но многие авторы убедительно обосновывают мнение, что в этом ряду как важный и самостоятельный должен быть назван и метод поощрения[4]. Иными словами, по основанию и содержанию воздействия следует различать методы убеждения, поощрения и принуждения. Названные методы используются не только государственной властью, но и муниципальными, частными и иными негосударственными организациями, а также гражданами (в семье, гражданско-правовых сделках).
Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.
Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения руководство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации.
В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон, подчиняться. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был дисциплинированным, строго и неукоснительно следовал предписаниям.
Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неисполнения. Устрашение тоже является одной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принуждения, устрашение могут способствовать воспитанию привычки соблюдать команду.
В демократическом обществе убеждение — главный метод воздействия. Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно и в отношении всех граждан. Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку к законопослушанию.
Демократический режим открывает значительные возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, к участию в делах государства, что раскрывает перед ними сложности и трудности этого процесса, заставляет брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.
В-третьих, научно-техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Чем выше уровень техники, чем выше насыщенность труда творческими элементами, чем больше в политической, экономической, культурной жизни общества плюрализма, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной деятельности личности все более становятся психическое состояние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. А в деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения.
В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможности воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества.
В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение;
Способы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы.
Большое значение имеет система информирования о достижениях успешной государственной, муниципальной и частной деятельности. Выставки, конкурсы, смотры, лозунги, призывы, программы, публичные слушания, диспуты и многое другое тоже находятся в арсенале средств убеждения. Положительное воздействие оказывает доверие, оказываемое руководителями невластным субъектам, моральный климат в коллективах, четкая организация работы, эффективная организация контроля.
Воспитательное воздействие на многих оказывает, убеждает их в необходимости законопослушания и справедливое, своевременное и гласное применение к виновным принудительных мер, хорошая организация борьбы с неправомерными деяниями.
|
