Некоторые аспекты стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований
О.В. Вильчинская
В настоящее время все регионы России формируют региональные (территориальные) стратегии развития в соответствии с общенациональной стратегией развития. Стратегическое планирование - признанный в мировой практике элемент в системе городского управления и регулирования, оно позволяет создавать условия для перспективного развития, помогает принимать текущие решения с учетом стратегических целей. В условиях рыночной экономики и децентрализации региональных и местных властей открываются уникальные возможности проведения самостоятельной экономической политики, направленной на поддержание местной экономики и привлечение новых инвестиций, с учетом потребности местных жителей.
Территориальное стратегическое планирование - это самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социальноэкономического развития в долгосрочной конкурентной среде [1]. В настоящее время на муниципальном уровне стратегическое планирование реализуется в различных формах. В городах основной формой реализации стратегического планирования стали стратегия или стратегический план долгосрочного социально-экономического развития, в муниципальных районах субъектов Федерации такие документы, как правило, отсутствуют. При этом как в городах, так и в муниципальных районах органы местного самоуправления разрабатывают программы социально-экономического развития на среднесрочный период и уже на их основе осуществляются процессы разработки и реализации муниципальных целевых программ, инвестиционное и бюджетное планирование, маркетинг территории [2].
Стратегический план разрабатывается и реализуется публично на основе частнообщественного партнерства. Стратегический план - это свод решений и действий, имеющих значимость для муниципального образования, необходимых для развития экономики и улучшения качества жизни населения. В стратегическом плане сочетаются долгосрочное видение и конкретность немедленных действий. Он является долгосрочным по глубине прогноза, но среднесрочным по характеру включенных в него мер.
В каждом муниципальном образовании, разрабатывающем или уже реализующем свою стратегию, существуют свои специфические причины, послужившие катализатором стратегической работы. Соответственно, в каждом муниципальном образовании проявляются особенности как в части организации работы, так и в части содержательной стороны разрабатываемых планов, даже с учетом того, что для большинства территорий присущи схожие проблемы. Несмотря на индивидуальность и уникальность формируемых программ и мероприятий в основном рабочие группы всех муниципальных образований придерживаются стандартной схемы работы.
В процессе стратегического планирования выполняются следующие содержательные этапы: анализ, целеполагание, планирование, реализация стратегии, мониторинг реализации, причем реализация и мониторинг проводятся параллельно. Анализ становится основой для последующего выбора небольшого числа приоритетных направлений и проектов, поэтому он очень важен. Вторым этапом разработки стратегического плана является этап целеполагания. Выбор цели стратегического плана города должен основываться на результатах анализа. Таким образом, и появляется главная цель или перспектива. Г лавная цель должна быть достигнута посредствам выполнения второстепенных (промежуточных) целей. Следующим этапом стратегического планирования является разработка стратегического плана - формирование стратегических направлений и выбор приоритетов. Выбор приоритетов развития проходит на основе результатов анализа с учетом максимального влияния на достижение сформулированной главной цели при минимальных затратах. Заключающим этапом планирования считается мониторинг стратегического плана. Мониторинг выполняется в процессе реализации стратегии. Основной целью мониторинга является обеспечение реализации и постоянное поддержание актуальности стратегического плана.
В процессе разработки общей стратегии развития муниципальных образований должна решаться задача согласования и объединения названных этапов планирования. От соблюдения всех основных правил и последовательности действий зависит результативность стратегии развития. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования - выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии уровня развития муниципального образования и о системе мер и ресурсов, используемых муниципальными органами власти для приближения этого будущего [3].
В Краснодарском крае 16 апреля 2008 г. принят Закон «О Стратегии социальноэкономического развития Краснодарского края до 2020 года». Главная его цель - реализация политических, геостратегических и социально-экономических приоритетов Российской Федерации на Юге России и обеспечение кардинального повышения качества жизни населения края на основе создания потенциала опережающего развития. Для реализации стратегической цели развития Краснодарского края определены следующие стратегические направления: повышение качества и продолжительности жизни, формирование условий и стимулов для развития человеческого капитала на основе повышения эффективности и конкурентоспособности здравоохранения, образования, жилищного строительства и коммунальной инфраструктуры; обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста края; создание потенциала опережающего развития края для выполнения функции опорного региона в реализации целей Правительства РФ на основе взаимовыгодного межрегионального и международного сотрудничества. В стратегии говорится о важности реализации Краснодарским краем интересов России в зоне Азово-Черноморского и Средиземноморского экономического сотрудничества.
В 2001 году принят Закон Краснодарского края № 384 (от 29 июня 2001 г.) «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края». Данный Закон определяет правовые и организационные основы формирования стратегий развития на территории Краснодарского края и его муниципальных образований. Основными инструментами, предусмотренными этим законом, являются [4]:
прогнозы социально-экономического развития (система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития края на перспективу, основанных на законах рыночного хозяйствования и анализе сложившихся тенденций, факторов и условий функционирования экономики края);
концепции социально-экономического развития (система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики на долгосрочный период, о важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей);
целевые программы (комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение приоритетных стратегических задач социально-экономического, научнотехнического, инвестиционного, экологического развития края, а также развития внешнеэкономической деятельности);
годовые индикативные планы социально-экономического развития (система показателей социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития, а также развития внешнеэкономической деятельности на предстоящий год, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов социально-экономического развития, а также механизмы реализации указанных целей и приоритетов).
Прогнозы и годовые индикативные планы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа научно-технического и ресурсного потенциала, развития отраслей экономики, сложившейся социально-экономической ситуации и экономического положения края, целей и задач государственной политики в экономической и социальной сферах. Разработка ведется на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации по установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти формам и показателям с учетом его методических указаний и рекомендаций.
Прогнозы и годовые индикативные планы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Краснодарскому краю и по его муниципальным образованиям. Годовые индикативные планы социально-экономического развития муниципальных образований являются основой для разработки местных бюджетов. В целях разработки объективных годовых индикативных планов социально-экономического развития муниципальных образований и недопустимости ухудшения условий жизни населения Краснодарского края органам местного самоуправления муниципальных образований рекомендуется осуществлять:
ежеквартально с нарастающим итогом анализ социально-экономической ситуации на территории муниципального образования;
согласование с организациями независимо от форм собственности, расположенными на подведомственной территории, муниципальных заказов на производство продукции (работ, услуг), необходимых для удовлетворения коммунально-бытовых и социальнокультурных потребностей населения;
рассмотрение и согласование предложений по размещению новых или расширению и реконструкции действующих промышленных объектов;
взаимодействие с организациями независимо от форм собственности и получение от них предложений и материалов для разработки прогнозов социально-экономического развития;
поиск (формирование) дополнительных источников доходов местных бюджетов.
Годовые индикативные планы социально-экономического развития муниципальных образований Краснодарского края на предстоящий год утверждаются представительными органами местного самоуправления муниципальных образований. Прогнозы и годовые индикативные планы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Они включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления товаров и услуг, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Долгосрочный прогноз социально-экономического развития разрабатывается один раз в пять лет на десятилетний период. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется при разработке годового индикативного плана. Основные параметры долгосрочного и среднесрочного прогнозов социально-экономического развития Краснодарского края подлежат опубликованию.
На основе долгосрочного прогноза социально-экономического развития края администрация Краснодарского края организует разработку концепции социально-экономического развития края на десятилетний период. А эта концепция в свою очередь служит основой разработки целевых программ. Каждая целевая программа должна содержать паспорт программы, включающий краткие сведения о программе и ее основные параметры: наименование, основание для разработки, сведения о заказчике программы, разработчике программы, координаторе программы, государственных заказчиках и (или) исполнителях программы, цели и задачи, срок реализации программы, объемы и источники финансирования, контроль за выполнением программы. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление краевой целевой программы на подпрограммы осуществляется в зависимости от масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
В ходе проведенного анализа развития механизма стратегического планирования в муниципальных образованиях Краснодарского края выявлен ряд проблем. Как правило, стратегическое планирование социально-экономического развития в муниципальных образованиях представлено Стратегией социально-экономического развития муниципального образования до 2020 года и краткосрочными (годовыми) программами социальноэкономического развития. Годовая программа социально-экономического развития формируется на основе бюджетных заявок, предоставляемых по каждому направлению социальноэкономического развития муниципального образования исполнителями программы, ответственными за реализацию ее основных направлений. При планировании основными направлениями расходования имеющихся ресурсов является реализация муниципальных целевых программ. Программа социально-экономического развития рассматривается на заседании Коллегии администрации города или района и утверждается городской думой муниципального образования одновременно с бюджетом муниципального образования на очередной финансовый год. Отчет об исполнении программы разрабатывается и предоставляется в представительный орган в порядке, установленном положением «О комплексной программе социально-экономического развития...». Большая часть ключевых норм, определяющих деятельность органов местного самоуправления по вопросам стратегического планирования, рассредоточена в отдельных решениях и постановлениях. Это приводит к их рассогласованию и создает значительные сложности для пользователя в поиске нужных нормативноправовых актов.
Специфика российской экономики - еще одна объективная проблема развития принципов стратегического планирования в муниципальном образовании. Современной экономике страны присущи быстрые и неравномерные изменения, и это является одним из основных факторов, затрудняющих муниципальное планирование и прогнозирование. Анализ факторов внешней и внутренней среды проводится не в полной мере. Недостаточное количество специалистов, уровень их профессиональной подготовки затрудняет осуществление стратегического планирования согласно существующим методикам.
Стратегические планы и программы в своей постановке опираются на имеющиеся ресурсы в конкретный момент времени. Разработанные стратегии опираются на положительные тенденции развития, но не учитывают другие возможные сценарии, в том числе негативные. Подобный подход снижает гибкость стратегического планирования.
Основной базой для стратегического плана в муниципальных образованиях является бюджет, соответственно планируемые мероприятия заведомо ограничены, планирование на длительную перспективу осложнено. Одной из основных проблем стратегического планирования в муниципальных образованиях является недостаточная конкретизация основной цели. Цели как среднесрочных, так и ежегодных планов носят обобщающий характер.
В процессе разработки стратегического плана ограничено участие общественности, градообразующих предприятий и других заинтересованных сторон. В составлении стратегии участвует узкая группа людей, которым свойственно так называемое групповое мышление. Таким образом, стратегия является результатом группового мышления и групповых решений, что представляет собой еще одно ограничение в стратегических разработках.
Слабая общественная поддержка стратегического планирования - следующая проблема долгосрочного планирования. Жители города не имеют полноценного доступа к подобным документам. Чаще всего населению в широком доступе представляются отчеты о проделанной работе. Как правило, население расценивает подобные действия администрации как предвыборную агитацию и пропаганду той или иной политической силы или канди- дата. В случае если освещение стратегических решений будет носить регулярный характер, стратегический план будет являться доступным, действенным и социально значимым документом, у населения города выработается понимание того, что стратегическое планирование - это необходимая составляющая часть развития города, а не средство агитации или пиара.
Сам процесс формирования и реализации стратегии достаточно сложный, поэтому необходим инструментарий, позволяющий наилучшим образом довести информацию о социально-экономическом положении и самой стратегии развития муниципального образования до населения, муниципальных служащих и местного бизнес-сообщества и оценить эффективность результатов деятельности по всем уровням управления.
Список литературы
Жихаревич Б. С. Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России / Б.С. Жихаревич, Э. Лимонов [и др.]. - СПб.: ГП МЦСЭИ «Леон- тьевский центр», 2003. - С. 10.
Герасимова В.В. Методические подходы к разработке и оценке качества муниципальной программы социально-экономического развития / В.В. Герасимова, Т.Б. Иванова // Муниципальная власть. - 2013. - № 3. - С. 48-51.
Закиров И. Д. Формирование стратегии развития и оценка эффективности деятельности муниципальных образований / И.Д. Закиров, И.А. Тажитдинов, В.В. Казаков // Вестник Томского университета. - 2009. - № 323 - С. 254-258.
Вильчинская О.В. Муниципальные образования Азово-Черноморского побережья Краснодарского края: современное состояние, проблемы и перспективы устойчивого развития / О.В. Вильчинская, Е.А. Камбарова // Муниципальная власть. - 2010. - № 6. - С. 79-89.
|
