Реферат: Экологическая политика государства

П Л А Н

1.Экологические издержки производства и пути их сокращения.

2.Нормативы окружающей среды.

3.Экономические методы в Российской практике управления природоохранной деятельностью.

4.Экологизация развития (экономические аспекты).

5.Экономические методы управления экологической деятельностью.

6.Система экологических фондов.

7.Рыночные методы управления экологической деятельностью.

8.Экономический механизм управления трансграничным переносом.

Российский механизм управления экологической деятельности имеет в качестве своих истоков механизм, который сформировался в 70-80- годы. Наиболее знаменательным событием этого периода было принятие серии законодательных актов в конце 70-х-начале 80-х годов. Тогда сформировалась административная система управления природопользованием. Пика своего развития она достигала к 1990 г. в ряде регионов России в порядке эксперимента были ведены платежи за загрязнение окружающей среды. Данное событие положило начало формированию системы экономических методов управления природоохранной деятельностью.

Каковы были причины замены одной системы на другую, Недостаточно сказать, что формирование рыночных отношений в России не оставляло других вариантов. К концу 80-х годов особенно резко стала ощущаться неэффективность административной системы даже в рамках далеко не рыночной советской экономики. Поэтому в государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, рассчитанной на 15 лет, было предусмотрено развитие экономических методов управления охранной природы.

Как известно, основой административной системы являются экологические стандарты, устанавливающие требования к процессам производства, транспортировки, хранения и утилизации продукции, строительства жилья, производственных зданий, коммуникаций, дорог, линий электропередач, трубопроводов. Данные требования закреплены в ГОСТ и списках норм и правил (СНиП).

Экологические издержки производства

и пути их сокращения

Любая производственная деятельность обязательно связана с воздействием на окружающую среду. Вопрос лишь в том, что такое воздействие может быть большим или меньшим. Наряду с тем, что производство различных товаров приводит к неодинаковому загрязнению, сами масштабы вредного воздействия могут быть сокращены, если производитель предпринимает какие-то меры по борьбе с ним.

С точки зрения экономики в целом данный производственный процесс приводит к возникновению издержек двух видов: с одной стороны, это экономический ущерб, вызываемый выбросами вредных веществ в окружающую среду, с другой – издержки предотвращения загрязнения, т.е. затраты на реализацию природоохранный мероприятий.

Экономя на природоохранных затратах, мы терпим убытки из-за того, что природная среда стала хуже. Предотвращая ущерб, мы несем затраты по природоохранной деятельности. Две составляющие издержек, таким образом, взаимозаменяют или взаимодополняют друг друга.

С точки зрения практики определение величины природоохранных издержек – задача сама по себе не совсем простая и, хотя она существенно проще, чем оценка ущерба, тем не менее возникает ряд непростых вопросов. Например, замена технологии, с одной стороны – ее применение может быть сопряжено с получением дополнительной прибыли.

В развитых странах предприниматели, осуществляющие природоохранные инвестиции, пользуются налоговыми льготами. Если, например, для природоохранных затрат предусмотрены налоговые льготы, то необходимо иметь методику, однозначно дающую ответ на вопрос, какая часть затрат имеет налоговые льготы. Процедура определения этой части издержек явится результатом компромисса налоговой службы с промышленностью и вряд ли будет иметь под собой научную почву.

Говоря о природоохранных издержках, необходимо различать следующие категории:

- общие или суммарные издержки, характеризующие размеры средств, затраченных в целом на реализацию природоохранного мероприятия;

- средние издержки, получаемые делением суммарных затрат на объем предотвращенного загрязнения (объема уловленных примесей);

- предельные природоохранные издержки. Они определяются как приростная величина и характеризуют дополнительные затраты, которые расходуем на обезвреживание дополнительной тонны выбросов;

Существует два основных типа природоохранных технологий: «конца труды» и комплексные и малоотходные.

Первые являются как бы «довеском» к основному процессу. Использование вторых подразумевает коренное изменение технологии, используемой в основном производственном процессе.

Нормативы окружающей среды

Не вдаваясь в детали самой системы требований, остановимся на главных стандартах, регулирующих воздействие на окружающую среду. Это нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) и предельно допустимого выброса в атмосферу (ПДВ) или сброса в водоемы (ПДС).

ПДК устанавливает ту концентрацию содержания вредных примесей в водоемах или в атмосфере, при которой окружающей среде не наносится никакого вреда или вред столь незначителен, что его можно не принимать в расчет. Определение величины ПДК – сложная задача. Во-первых, нужно представлять влияние выбросов на отдельные элементы окружающей среды, здоровье человека, производственные процессы, недвижимость и на такой основе понять ту критическую нагрузку, которую выдержит природа. Во-вторых, нормативы ПДК сугубо индивидуальны для территорий с различными ассимиляционными способностями. Так, концентрация вредных веществ, приемлемая в южных регионах или средней полосе, губительна для природы севера.

Стандарты качества окружающей среды в России по ряду причин были более строгими, чем в США и странах Западной Европы. Это вовсе не означало, что состояние природной среды в нашей стране было лучше, чем на Западе. Почти никогда жесткие нормативы не соблюдались. В практике использовались так называемые временные нормативы. Так, для предприятия, не имевших возможности сократить свои выбросы до уровня предельно допустимых, устанавливался норматив временно согласованных выбросов (сбросов). Предполагалось, что предприятие должно поэтапно сокращать свои выбросы до тех пор, пока они не снизятся по ПДВ, поэтому нормативы ВСВ были не постоянны по времени и приближались к ПДВ.

Предполагалось, что предприятие, для которого установлены временные нормативы, поэтапно сократит свое воздействие до уровня ПДК. Такая система стандартов в сочетании с государственным финансированием привела к сокращению выбросов вредных веществ и абсолютно и на единицу валового продукта.

К концу 80-х годов стало ясно, что старая система управления не способна обеспечить дальнейшее углубление природоохранной деятельности. В 1989 г. было принято решение об использовании экономических методов в практике управления природопользованием. С 1989 г. начался эксперимент во введению платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то время Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов России на перспективу до 2005 г. было предусмотрено введение комплекса мер по созданию экономического механизма охраны природы.

Однако поразивший нашу страну глубокий экономический кризис отодвинул природоохранные проблемы на второй план. Начиная с 19900 – 1991 гг. резко ухудшились эколого-экономические показатели. Несмотря на то, что в абсолютной выражении выбросы вредных веществ сокращались, наметился рост выбросов на единицу ВНП и стали сокращаться инвестиции в охрану природы.

В этих условиях природоохранные власти вынуждены были искать приемлемые пути для решения экологических проблем.

Экономические методы в Российской практике

управления природоохранной деятельностью

Система экономического регулирования природопользования в России сформирована Законом «Об охране окружающей среды» (1992 г.) Основным в этой системе явилось следующее:

- наличие разрешений на выбросы, выдаваемых региональными природоохранными комитетами;

- наличие договора и лицензии на комплексное природопользование, в которых устанавливаются допустимые объемы выбросов, платы природоохранных мероприятий, нормативы и порядок расчета и внесения платежей за загрязнение окружающей среды;

- введение платежей за загрязнение;

- создание системы экологических фондов;

- создание системы налоговых льгот.

Основным инструментом регулирования природопользования стали платежи за загрязнение в экологические фонды.

Платежи уплачиваются по двум ставкам. По одной ставке оплачиваются выбросы в пределах установленного норматива, а по другой, повышенной, предприятие платит за превышение выбросов над нормативом. Обычно ставка платежа за сверхнормативные выбросы в 5 раз превышает базовую (но после индексации платежей, проведенной в 1993 г., в ряде случаев она может быть выше в 25 раз). Региональные экологические комитеты могут корректировать базовую ставку, приводя ее в соответствие с региональными особенностями.

Региональные комитеты охраны природы устанавливают для каждого предприятия допустимый уровень выбросов. Он фиксируется в лицензии на природопользование. Затем подписывается договор на природопользование между предприятием-загрязнителем и региональным экологическим комитетом. Этот договор является документом и может быть представлен в суд.

Параллельно с введением платежей развивалась система экологических фондов трех уровней: местные, республиканские (региональные), федеральные. Все платежи аккумулируются в экологические фонды. Из всех собранных платежей за загрязнение 10% поступают в федеральный бюджет, а оставшиеся 90% распределяются следующим образом: 10% - в федеральный экологический фонд, 30% - в региональный и 60% - в местный.

Система платежей за загрязнение окружающей среды складывалась в нашей стране поэтапно. В 1989-1990 гг. был проведен эксперимент во введению платы за загрязнение в нескольких регионах. Всего на территории России в эксперименте участвовало около 50 регионов. В процессе эксперимента были опробованы различные подходы к определению размеров платежей и принципов их калькуляции. В конце концов Российский комитет охраны природы остановился на одном из них, и с 1 января 1991 года в России были введены платежи за загрязнение окружающей среды природной среды. В том числе введены платежи:

- за выбросы вредных веществ в атмосферу (в том числе за выбросы от стационарных и нестационарных источников);

- за выбросы в поверхностные водоемы;

- за выбросы твердых отходов;

Основанием для введения платежей было Постановление Совета Министров России от 9 мая 191 г. № 13. В этом постановлении были приведены ставки платежей за каждый из контролируемых загрязнителей. Для выбросов в атмосферу были установлены платежи для 211 веществ, а для выбросов в поверхностные воды – для 92.

Эти ставки считались базовыми, а для того чтобы определить конкретное значение платежа, они умножались на поправочные коэффициенты. Для воздушного загрязнения выделялось только 11 регионов. Например, для восточных регионов этот корректирующий коэффициент был определен на уровне 1, а, например, для Урала – 2. Для водных источников предлагалось 99 различных регионов.

Для захораниваемых отходов выделялось четыре класса токсичности, в соответствии с этим были установлены четыре различные ставки платежи на 1 т отходов.

Введенная в 1991 г. и действующая до сих пор система платежей предполагала использование двухставочного тарифа. За выбросы в пределах установленных нормативов платеж брался по одной ставке, а для выбросов сверх нормативов – по другой, повышенной, которая, как правило, в пять раз превышала обычную.

Между тем, индексация ставки платежей не успевала за инфляцией и весь прирост приходной части был обеспечен более полным взиманием платежей с плательщиков.

Взаимоотношения плательщиков с природоохранными органами строятся на основе двух документов – договора и лицензии на комплексное природопользование.

В настоящий момент активно используется система договоров. Первые попытки задействовать такие договора были предприняты еще до принятия Закона «Об охране окружающей природной седы». Они были в тех регионах, которые раньше других в порядке эксперимента вводили платежи.

Такие договора являются юридическим основанием для взимания платежей. Неплательщика можно привлечь к ответственности за несоблюдение договора и сделать это относительно легко, так как механизм решения дел, связанных с нарушением договорных обязательств вообще (не только по поводу платежей за загрязнение, но и любых других), существует давно и хорошо отработан.

Что обычно включается в договор между педприятием-загрязнителем (он же плательщик), с одной стороны, и природоохранными органами – с другой? Во-первых, в договоре указываются размеры разрешенных выбросов (за них предприятие платит по обычной ставке). Во-вторых, дается величина ставки платежа по каждому ингредиенту, присутствующему в выбросах. В-третьих, сказано, что за выбросы в пределах нормативов предприятие вносит платеж в пределах установленной ставки, а за сверхнормативные выбросы платит по штрафному тарифу. В-четвертых, определяется порядок и периодичность внесения платежей. Обычно платежи вносятся один раз в квартал. Кроме того, приведены штрафные санкции, которые применяются за несвоевременное внесение платежей.

В 1993 г. большое распространение получила практика зачета осуществленных предприятием природоохранных инвестиций в счет уплаты платежей. Это тоже регулируется договором, где указывается, какие именно инвестиции и в каком объеме могут быть зачтены предприятию за счет платежей.

Использование договоров существенно упростило практику взимания платежей. В 1990 и 1991 гг.. когда правовой основой для платежей были только правительственные положения, и с юридической точки зрения платежи вносились предприятиями добровольно, природоохранным органам в очень редких случаях удавалось выиграть дело против неплательщика (чаще всего эти дела даже не принимали к производству). Природоохранным органам приходилось находить косвенные рычаги давления и неплательщиков с целью заставить их внести недостающие платежи.

Конечно, одними из наиболее существенных проблем, осложняющих взаимоотношения между плательщиками и природоохранными органами, остаются инфляция и кризис неплатежей. В условиях инфляции любое запаздывание с внесением платежей играет в пользу плательщика, а не в пользу получателя. Кризис неплатежей зачастую делает невозможным внесение платы за загрязнение – предприятие может попросту не иметь денег на счете. Это особенно сильно ощущалось в 1992 г., когда правительство пыталось сдерживать темпы инфляции, сокращая бюджетную поддержку госпредприятий, что вылилось в кризис взаимных неплатежей. Не имея возможности рассчитаться с поставщиками и выплатить заработную плату, предприятия, конечно, не могли и вносить плату за загрязнение окружающей среды.

Другой важный вопрос взаимоотношения между загрязнителем и природоохранными органами – это мониторинг. В большинстве случаев до сих пор используются формы статистической отчетности 2ТП воздух, 2ТП водхоз, а также балансы отходов. К сожалению, как правило, эти документы заполняются небрежно и большинство содержащейся в них информации остается на совести предприятий-загрязнителей.

Отсутствие адекватной технической базы и нехватка кадров не позволяют природоохранным органам наладить постоянной мониторинг. Лишь в крайних случаях, когда данные формы статистической отчетности сильно расходятся с тем, что происходит на самом деле, природоохранные органы прибегают к инспекторским проверкам.

В 1993 г. был утвержден порядок взимания платежей, где в той или иной форме нашли разрешение рассмотренные нами вопросы. В нем регламентировано несколько принципиальных моментов процесса перечисления средств. Это в первую очередь порядок внесения платежей в экофонды, их первоочередность. При этом сделана соответствующая ссылка на Закон «Об охране окружающей среды» (статья 20), которым установлена приоритетность внесения этих средств. Во-вторых, указаны конкретные сроки внесения всех, предусмотренных законом платежей: за загрязнение, за размещение отходов, суммы по искам о возмещении вреда, штрафы за экологические нарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции.

В России сделаны первые шаги по использованию экономических методов управления природоохранной деятельностью. Основной инструмент – платежи за загрязнение природной среды. Сейчас они невысоки. Корректировка их ставок не успевает за инфляцией. Поэтому еще рано говорить о стимулирующем значении платежей. Оно практически равно нулю. В чем же тогда смысл существования системы платежей за загрязнение окружающей среды? Главный положительный результат – это воздействие на институциональную систему управления природопользованием: улучшилась система контроля за выбросами, предприятия стали привыкать к мысли, что загрязнение окружающей среды нужно платить. Современная система платежей – начало пути к системе, когда виновник загрязнения будет платить за право пользования ассимиляционным потенциалом. Но уже сейчас мы имеем первые плоды применения систем платежей. С точки зрения практики важнейший результат – это создание альтернативного источника финансирования природоохранных мероприятий, т.е. экологических фондов.

Экологизация развития (экономические

и институциональные аспекты)

Логика кардинального преобразования методов хозяйствования подразумевает, что одной из первостепенных задач становится последовательно создание действенного хозяйственного механизма, основанного на широком применении экономических инструментов. Из вспомогательного инструмента – придатка административно-командной системы они постепенно превращаются в стержневой элемент системы управления экономикой.

Ясно, что только коренное изменение системы управления способно оживить хозяйственную ситуацию в нашей стране, дать простор инициативе и самостоятельности производителей. Однако не следует переоценивать возможности экономических методов во всех сферах деятельности, нужно, не абсолютизирую этот безусловно эффективный инструмент, своевременно выявлять ситуации, когда они должны быть дополнены другими механизмами.

Особенно важно изучить специфику данной проблемы в области природопользования.

Создание эффективного механизма взаимодействия природы и общества взамен старого, функционировавшего в сочетании с бездействующим природоохранным законодательством, - одна из приоритетных отношений, тем более актуальная, чем в большей степени мы вмешиваемся в естественные природные процессы. Отложить ее принципиальное решение – значит поставить под сомнение сохранение среды обитания, ресурсной основы экономики

С нашей точки зрения, серьезной проработки требует проблема определения разумных пределов экономизации процессов взаимодействия природы и общества, выявления сферы эффективного применения экономических методов управления природопользованием. Стало насущной необходимостью скорейшее внедрение этих методов там, где уже сегодня с их помощью будет получен наивысший экономический результат, одновременно определяя долгосрочные социально-экономические цели.

Что же подразумевается по экономизацией отношений природы и общества? С нашей точки зрения, принципиально важны два основные предпосылки. Во-первых, принятие решений в области хозяйственной деятельности, исходя из экономических критериев. Во-вторых, оперирование экономическими методами как основным регулятором процессов производства.

Экономические критерии приобретают главенствующую роль, когда взаимоотношения природы и общества опосредованы экономическими интересами. Это означает, что все решения в сфере природопользования принимаются на основе анализа затрат и экономических результатов. Основным критериальным показателем оказывается прибыль. В такой трактовке природо-ресурсный потенциал рассматривается как один из многих факторов производства. В текущем и среднесрочном плане создается видимость, что он не отличается от воспроизводимых материальных ресурсов.

В экономических расчетах природный фактор представлен экономический оценкой естественных ресурсов. Для объектов природопользования (месторождений, земельных и лесных угодий, водных источников) – это дифференциальная рента; для естественного сырья и продукции природоэксплуатирующих отраслей (руда, уголь, нефть, газ, сельскохозяйственная продукция, вода, подаваемая потребителю) – предельные затраты на их производство. Именно данными характеристиками следует пользоваться, когда речь идет об экономической целесообразности того или иного мероприятия, связанного с использованием естественных ресурсов. Доминирование, например, социальных или экологических критериев означает, что роль рентных оценок и предельных затрат должны играть другие параметры (соответствующие экономическим эквивалентам социальных и экологических благ). Центр тяжести анализа может быть перенесен с социальными и экологическими ограничениями.

В каком случае оправдано принятие решений по чисто экономическим критериям, подразумевающим расчет рентных оценок в отсутствие каких бы то ни было дополнительных ограничений?

С одной стороны, необходимым условием выступает лимитирующее воздействие природного фактора на развитие экономики, поскольку невозможно рассчитывать дифференциальную ренту применительно к неограниченным ресурсам, чья экономическая оценка попросту равна нулю. С другой стороны, масштабы антропогенного воздействия на окружающую среду и оцениваемый способ использования природо-ресурсного потенциала должны социально приемлемы и экологически сбалансированными.

Иными словами, речь не может идти о крупномасштабном проекте, кардинальным образом меняющим характер взаимодействия природы и общества в целом или в пределах конкретной территории, безвозвратной утрате каких-либо уникальных элементов природо-ресурсного потенциала, других необратимых изменениях, которые нельзя оценивать в рублях.

. На практике обе предпосылки использования экономических критериев, как правило, проявляются в сложных сочетаниях. Есть территории, где природо-ресурсный потенциал не лимитирует развития экономики. Так, в малообжитых районах, районах нового освоения, в отношении ресурсов регионального значения (практически неограниченных) нет смысла применять экономические критерии. Принимая решение об освоении песчаных карьеров, например, можно пренебречь расчетом дифференциальной ренты от их эксплуатации.

Попытки приложить экономические критерии к действительно не лимитированным ресурсам приносят двойной урон: во-первых, замедляют их освоение, а, во-вторых, отвлекают внимание от других ресурсов, действительно лимитированных. Вполне возможна ситуация, когда нужно будет экономить на очистных сооружениях из-за относительно высоких цен на строительные материалы, взвинченных вследствие неразумно установленных (чересчур завышенных) цен на первичные ресурсы регионального значения.

Слишком велик может быть соблазн быстро пополнить местную казну за счет завышения цен, явившихся прямым следствием завышенных платежей.

В то же время в том же самом регионе возможны ситуации, когда решения в сфере природопользования должны приниматься на основе социальных критериев (например, если с целью освоения нового района является создание зоны рекреации) или критериев защиты экологии (если речь идет о развертывании вредных производств, под воздействием которых изменится состояние биогеонозов, о проектах, сопряженных с экологическим риском).

Поскольку степень лимитированности ресурсов зависит не только от их месторасположения, стадии развития, но и от воспроизводственной ситуации, складывающейся для каждого отдельного вида ресурсов, может наблюдаться поресурсная «дифференциация» притериальных показателей. Поясним это на примере.

На ранних стадиях индустриального развития региона нагрузка на природную среду относительно невелика. Масштабы загрязнения окружающей среды не превышают пределов ассимиляционной емкости территории. В этих условиях не возникает предпосылок для регулирования отношений в данной сфере природопользования на основе экономических критериев, подразумевающих только подсчет альтернативных издержек эксплуатации месторождений.

Подобная ситуация будет наблюдаться в минерально-сырьевом секторе, если весь вопрос обеспечения потребности в минеральном сырье сводится к проблеме освоения новых месторождений, не сильно отличающихся по своим характеристикам от ранее эксплуатировавшихся. Тогда применение экономических критериев не столь уж актуально. В основном во внимание принимаются издержки освоения, выступающие единственным ограничением на объемы использования практически не лимитированных ресурсов.

Однако видимые достижения обернутся затем немалыми потерями. Издержки освоения как лимитирующий фактор, сдерживающий процесс удовлетворения потребностей экономических агентов в природных ресурсах, - экономический критерий. Однако здесь объектом расчетов вступает не чистый эффект разработки месторождения, затраты, обеспечивающие реализацию данного процесса, - затраты воспроизводимых материальных благ.

Выбор долгосрочной природоохранной стратегии зависит от многих факторов, но главный из них – готовность общества отказаться от каких-то экономических благ в пользу достижения экологических результатов. С философской точки зрения речь идет об устойчивом развитии. Обеспечить устойчивое развитие можно, выбирая такую траекторию, на которой соблюдается паритет расходов на охрану природы и увеличения потребления других благ.

Экономические методы управления

экологической деятельностью

Среди экономических рычагов и стимулов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение. Они представляют собой косвенные языки воздействия и выражаются в установлении платы на выбросы и сбросы. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетании степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них (интернализация экстернальных издержек). Если природоохранные издержки низки, то фирма значительно сократит выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории она сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа.

Налогами также могут быть обложены первичные ресурсы, конечная продукция или технология. Хотя чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грянь между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение – это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.

Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии, а также другие номинальные платежи, соответствующие величине выбросов и покрывающие издержки на раздачу разрешений и лицензий. Эти платежи в целом меньше платежей за загрязнение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов фирмы. Скорее всего их надо рассматривать как лицензионный сбор, который сопровождается выдачей лицензии. По сути этот платеж не имеет самостоятельного значения.

Системы обязательной ответственности . Если считать, что права собственности на окружающую среду принадлежит всему обществу в целом, то фирмы – загрязнители должны нести ответственность за причиненный ущерб. Если налог на загрязнение или плата за выбросы отражает предельный ущерб от загрязнения, определенный до акта выброса, то ущерб в системе обязательной ответственности рассчитывается по факту выброса (после него) конкретно для каждого случая. Иначе говоря, нанесшая ущерб фирма обязана его либо каким-то образом компенсировать, либо повести очистку нарушенного природного объекта, либо выплатить компенсации пострадавшим, либо сделать еще что-то. Такая система предполагает использование документов, закрепляющих обязательства на осуществление экологической деятельности по соответствующий залог.

Этот подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его состав легко отследить. Необходимо различать аварийные выбросы и восстановление экосистемы после осуществления определенной деятельности (рекультивации земель).

В первом случае фирма может лишь прогнозировать будущий ущерб и принимать все меры, чтобы его не допустить. Но если такой ущерб будет нанесен, виновник полностью компенсирует его. В качестве гарантий здесь могут выступать активы фирмы, в том числе страховой полис.

Во втором случае примерные масштабы будущего ущерба известны, например если речь идет о добыче полезных ископаемых. В качестве гарантий здесь выступает денежный депозит, вносимый фирмой. Если фирма сама проведет рекультивацию земель, она получит свой депозит обратно, если нет, то сумма депозита должно хватить, что рекультивацию провел кто-нибудь другой. Свою ответственность по компенсации ущерба загрязнитель может переложить на посредника, например, внести плату за загрязнение по ставкам, соответствующим экономической оценке ассимиляционного потенциала. В этом случае получатель платы должен рассчитываться с жертвой загрязнения.

Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (залогов) используется для создания в этих целях стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющей предстоящее загрязнение, осуществляется вклад, который возвращается с процентами после утилизации отходов, например покупка батареек, напитков в жестяных банках и т.п. Известны случаи применения данной системы для стимулирования восстановления и утилизации отработанных масел, рециклирования озоноразрушающих веществ.

Информационные системы в виде обеспечения полноты информаций и свободы ознакомления с ней играют роль, подобную экономическим стимулам. Если фирмы предоставляют всю информацию, то потребители или жители близлежащих территорий оповещены о размерах загрязнения или вредных веществах в продукции. Информированность (антиреклама) ведет к изменению спроса на продукцию, обеспечивая сокращение загрязнения, использование соответствующих первичных ресурсов или типа технологии.

Система экономических методов отличается от административной тем, что предприятие-загрязнитель не сковывается жесткими стандартами. Предприниматель может выбирать свою стратегию, опираясь на анализ затрат и результатов. Тем не менее все экономические параметры, являющиеся для него внешними (ставки платы за выбросы, налоги, размеры субсидий), жестко фиксируются. Они являются объектами централизованного регулирования. Таким образом, как и в предыдущем случае, фиксируется желаемое состояние окружающей среды, но предпринимателям дается возможность выбора: стратегия, позволяющая достичь этого состояния. Не навязывается предпринимателю, но тем не менее посредством экономических мир он поставлен в жесткие экономические рамки.

Рыночные методы управления экологической деятельностью

Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать, торговать или перераспределять права на загрязнение. Этот подход базируется на первоначальном распределении разрешений на загрязнение, которым и затем обеспечиваются фирмы. Естественно, рыночные отношения в рыночной сфере предполагают создание основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей и обеспечивающей сделки по торговле правами на выбросы. В то же время как под воздействием стандартов фирмы просто определяют удовлетворяющую их с наименьшими затратами комбинацию первичных ресурсов. Технологию и очистное оборудование, рынок прав на загрязнение дает дополнительные возможности варьировать затратами. Фирмы могут сильно снизить загрязнение, за что получают компенсацию очистного оборудования, а частично покупая у других фирм права на выбросы.

Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» эта трактовка множественных источников загрязнения как единой регулируемой системы. Объем выбросов устанавливается для целого региона. А находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный для них способ обеспечить этот объем. Если для очистного оборудования существует эффект экономии издержек при увеличении масштаба, то за счет больших предприятий можно достичь требуемого сокращения выбросов, которое будет финансировать за счет других фирм, находящихся в «пузыре», не вкладывающих средств на собственное очистное оборудование. Н этом пути можно получить существенную экономию природоохранных издержек при заданном качестве окружающей среды. Например, если на одной территории, расположены крупная электростанция и ряд мелких котелен, то бывает выгоднее удавливать окиси серы и азота именно на крупном источнике, а не пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого источника. В таком случае средства расходуются экономно, они не распыляются по мелким объектам. Принцип «пузыря» создает внешние рамки для торговли правами на загрязнение на уровне региона.

Разрешения на выброс распределяются между отдельными заводами. От фирмы требуется выполнение стандарта либо через инвестиции в очистные технологии, либо приобретение разрешения у тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это предусмотрено было после первоначального распределения разрешений. Данный подход создает стимулы такого рода:

- для фирм, предоставляющих права на загрязнение на продажу, становится выгодным использовать экономию от масштаба осуществления природоохранных инвестиций и достигнуть установленного стандарта наиболее эффективным способом, фактически получая компенсацию у других фирм на сэкономленные права;

- фирмы, у которых издержки на утилизацию отходов очень велики, могут достигнуть стандарта, покупая права на выбросы, а не делая инвестиции в природоохранное оборудование, также минимизируя свои издержки на требуемое сокращение выбросов. Этот метод развивает торговлю правами на загрязнения, фактически создавая рынок таких прав.

Банки прав на загрязнение представляют собой развитие предыдущего подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, экономят права на загрязнения. Они могут вкладывать их в специальный банк для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас «прав», продающим и покупающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования.

Банки могут также предоставить предприятиям-загрязнителям эмиссионные затраты, т.е. временные права на увеличение выбросов. Предприниматель не должен платить столь значительную сумму, какую он платит, покупая права на выбросы. С точки зрения природы это же хорошо, так как предприниматель знает, что очень скоро (по истечении срока предоставления кредита) ему надо сократить выбросы. Если же он купит разрешение на загрязнение, то стимулов сократить свои выбросы у него будет меньше.

Биржи прав на загрязнение . При расширении рынка прав на загрязнение возникает необходимость в посреднических организациях типа бирж, где бы осуществлялись сделки по купле-продаже прав на выбросы.

По своей сути рыночные методы управления природоохранной деятельностью. Направлены на обеспечение рационального использования ассимиляционного потенциала природной среды. Все начинается с того, что общество определяет допустимые масштабы воздействия на природу, затем распределяет лицензии (разрешения) между заинтересованными сторонами. А затем в отличии от административной и экономической систем регулирования предпринимателям дается полная свобода перераспределять, перепродавать лицензии. Органы управления следят за эквивалентностью сделок (т.е. за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличивалось) и способствует созданию рыночной инфраструктуры: закрепление прав собственности и организации, обеспечивающие реализацию этих прав (в том числе выдача лицензии или сертификата собственности); контроль за деятельностью экологических банков и бирж.

Рыночные методы являются наиболее перспективным направлением развития механизма управления природоохранной деятельностью. Но они не могут заменить другие методы полностью. Каждый из методов имеет свои положительные и отрицательные стороны, а значит, каждый из методов имеет свою сферу применения.

Система экологических фондов

Система финансирования природоохранной деятельности начала формироваться в период существования плановой экономики. Поэтому она была подчинена логике этой системы. В планах социально-экономического развития наряду с показателями, характеризующими намечаемые результаты производственной деятельности, предусматривались задания по осуществлению природоохранных мер. Эти задания формулировались как на уровне государства в целом, так на уровне отрасли, отдельных регионов и, наконец, на уровне конкретных предприятия.

Системе планирования соответствовала система финансирования (централизованного распределения материально-технических ресурсов). На основе их планов природоохранной деятельности определялась потребность в финансах и конкретных ресурсах.

Основным источником средств на природоохрану был государственный бюджет, хотя можно говорить и о других источниках – бюджеты регионов, средства министерств и ведомств и собственные средства предприятий.

И бюджеты регионов (союзных республик, областей, городов) и бюджеты министерств и ведомств трудно рассматривать как независимые источники. В свою очередь они пополнялись из госбюджета с указанием, куда конкретно должны быть направлены поступившие средства. Конечно, в бюджет регионов и министерств предусматривались некоторые свободные ресурсы, их расходование могло бы расцениваться нами в качестве независимого источника финансирования природоохранной деятельности. Но в действительности доля этих независимых источников в общем объеме была столь мала, что ее можно пренебречь.

Предприятия могли финансировать природоохранную деятельность за счет своей прибыли. Но прибыль социалистических предприятий по сути не имела ничего общего с прибылью в традиционном понимании. Предприятию планировали объем прибыли и направления ее расходования. Поэтому расходы предприятия тоже не могут рассматриваться нами как независимый источник. Бюджет предприятия, таким образом, также был проводником госбюджетных денег.

В соответствии с принятой в настоящее время в России методологией статистического учета в состав затрат на охрану природы включаются:

- текущие затраты предприятий на содержание и эксплуатацию природоохранных сооружений и проведения мероприятий по охране окружающей среды;

- затраты на капитальный ремонт производственных основных фондов по охране окружающей среды (водоочистные, газопылеулавливающие сооружения(;

- затраты на содержание природных охраняемых территорий (заповедников, национальных парков)

- затраты на ведение лесного хозяйства;

- капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов;

- прочие затраты (на содержание органов природы, текущие затраты на научные разработки природоохранного характера, природоохранное образование и пропаганду).

Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и содержание, эксплуатацию и капитальный ремонт природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятий, осуществляющих указанные затраты, и возмещаются главным образом из собственных и заемных средств этих предприятий.

Капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов финансируется из централизованных источников (государственный бюджет и государственные внебюджетные экологические фонды) и из средств (собственных и заемных) предприятий-природопользователей.

Прочие виды затрат на охрану природы финансируются главным образом из централизованных источников.

С вступлением в рынок и разрушением существующей системы финансирования были утрачены прежние источники расходов на природоохранные нужды. В бюджетах 1992 и 1993 гг. расходы на природоохрану были практически равны нулю. Предприятия, большинство которых находились в плачевном состоянии, не могли изыскать средства на финансирование природоохранных мероприятий за счет собственных источников. Поэтому ведущим источником природоохранных мероприятий стали экологические фонды. Ожидалось, что в 1994-1995 гг. бюджетные ассигнования на природоохрану несколько возрастут, но в обозримом будущем они вряд ли достигнут прежнего уровня. Ведущая роль по-прежнему будет принадлежать экологическим фондам.

В ближайшие годы будет наблюдаться рост затрат на природоохрану в составе федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и в муниципальных бюджетах. Что касается расходов предприятия, то пока приходится констатировать что их поведение будет определяться факторами, не способствующими увеличению желания инвестировать природоохранную деятельность. Другое дело – использование предусмотренного законодательством и нормативными документами права засчитывать за счет платежей за загрязнение природоохранные затраты, понесенные предприятием. Но это по сути дела не собственные средства предприятия, а те же самые средства экологических фондов. Иными словами, предприятие может не погашать задолженности перед экологическим фондом. Если оно затратило аналогичную суму на природоохрану.

Использование кредитов на финансирование природоохранных мероприятий было невозможно в силу высокой (свыше 100%) ставки процента по кредитам. До тех пор пока ставка процента не упадет до приемлемых размеров, этот источник не может приниматься нами в расчет. Льготные кредиты пока никто не собирается давать, наоборот, текущая финансовая политика России ориентирована на максимально возможное сокращение любых льгот. Иностранные источники финансирования природоохранных мероприятий пока практически не привлекаются. Частные инвесторы не рискуют осуществлять инвестиции в России. Есть только несколько примеров, когда начата реализация крупных инвестиционных проектов.

Естественно, что, вкладывая деньги в производство, иностранные инвесторы должны будут вкладывать их в природоохрану. Правда, есть другая возможность – вкладывать деньги непосредственно в природоохранные мероприятий, например, в энергосбережение, переработку отходов и т.п.

Россия может рассчитывать на получение технической помощи и кредитов, но пока только идет переговоры. Даже если переговоры будут успешными, все равно стратегия предоставления помощи и кредитов будет селективной.

Пока в качестве реальной возможности можем рассмотреть получение гранта на реализацию мероприятий по защите озонового слоя.

Роль различных источников финансирования природоохранной деятельности.

Экологические фонды не смогли заменить в полной мере бюджетных ассигнований на охрану природы, которые осуществлялись в России до экологического кризиса. Однако они смягчили падение в инвестиционную яму. Целесообразность их существования в переходный период не вызывает сомнения. Общество должно иметь отдельный карман, откуда сможет доставать деньги на природоохрану. И если, с точки зрения монетаристской теории, создание любых перегородок на пути свободного перелива денег тормозит экономическое развитие, то с точки зрения институциональной теории подобные перегородки просто необходимы. Они нужны для того, чтобы наряду со средствами, обеспечивающими это развитие, нашлись бы деньги на компенсацию его издержек, т.е. на экологию, науку, культуру, социальные нужды. Но и после того, как переходный период будет пройден, целесообразность существования экологических фондов все равно сохранится, поскольку и в условиях развитого рынка останутся экологические проблемы, нуждающиеся в подобном источнике финансирования

Экономический механизм управления

трансграничным переносом

Одним из подходов к проблемам экономического регулирования трансграничным воздействием хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды является распределение между регионами квот выбросов и дальнейшая организация между ними экономических отношений по поводу использования этих квот.

Стартовым методом является распределение квот загрязнения между регионами, затем эти квоты могут быть перераспределены. Изучение поставленных выше проблем производится под углом зрения процедуры принятия решений о реализации хозяйственных мероприятий, сопровождающихся вредными выбросами (или не приводящими) к трансграничному воздействию. Во главе угла механизма принятия решений лежит распределение квот на выбросы.

Любое экологически значимое, т.е. воздействующее на экологическую обстановку, хозяйственное мероприятие подлежит экологической оценке, т.е. определению степени его экологической целесообразности (допустимости), анализу с точки зрения локального и трансграничного воздействия. Процедура учета логического фактора должна начинаться с оценки проектируемых мероприятий по критерию их экологической допустимости. В результате такой оценки из последующего рассмотрения исключаются экологически недопустимые мероприятия.

При проверке мероприятий на экологическую допустимость необходимо руководствоваться следующими принципами, вытекающими из общих задач социально-экономического развития:

- безусловной приоритетности задачи обеспечения социально гарантированного минимума экологической безопасности на всей территории страны;

- соблюдения международных конвенций и соглашений об охране природы;

- дифференцированного подхода к формированию экологической стратегии на территориях с различной степенью напряженности экологической ситуации.

Отсеивание экологически неприемлемых мероприятий обеспечивает экологическую безопасность, понимаемую как адекватность экологических условий сохранению здоровья людей и устойчивости экосистем. Право на экологическую безопасность есть неотъемлемое право каждого человека, а ее обеспечение должно быть институционально гарантировано при любых вариантах реализации долгосрочных направлений социально-экономической политики и выборе текущих хозяйственных решений. Учет трансграничного переноса загрязнения позволяет поставить вопрос об обеспечении экологической безопасности не только в регионе размещения, но и на других территориях, испытывающих вредное воздействие данного мероприятия.

Как уже говорилось, проверке на экологическую допустимость подлежит любое хозяйственное мероприятие, независимо от источников финансирования и других экономических и политических обязательств. Проверка мероприятия на допустимость осуществляется государственными органами охраны природы, руководствующимися природоохранным законодательством, международными обязательствами страны, законодательными актами, в которых зафиксированы природоохранная стратегия, принципы и нормы взаимодействия природы и общества, приоритетные направления природоохранной деятельности.

Для того, чтобы проверить хозяйственные мероприятия на экологическую допустимость, необходимо осуществить следующий комплекс мер.

Во-первых, на основе анализа международных соглашений и конвенций для каждой административно-территориальной единицы (не меньше района) устанавливается общий норматив требуемого количества (минимально допустимый уровень качества).

Надо сказать, что данная задача сама по себе сложна. Имеется в виду, что должны быть установлены значения нагрузки на окружающую среду, определяемые в форме концентрации вредных примесей (причем подсчитанной в критических точках региона при каждом из вариантов структуры выбросов и распределения по территории их источников). Далее методом обратного счета могут быть определены лимиты. Специфика рассеивания выбросов такова, что в реальности эта задача не имеет единственного решения.

Центральное место в данном процессе занимает определение норматива качества среды, принятого на данной территории. Источники выбросов могут располагаться как на территории региона, так и за ее пределами ) в том случае, когда речь идет о трансграничном переносе. Учитывая трансграничный перенос, следует подчеркнуть, что необязательно соблюдение баланса, и выбросами, осуществленными на данной территории, и выбросами, ассимилировавшими на ней. Максимально допустимое количество выбросов, «принятых» данной территорией, с одной стороны, базируется на значении предельной экологической емкости территории (ПЭЕ), а с другой стороны, может устанавливаться исходя из направлений принятой на данной территории экологической стратегии. ПЭЕ является величиной объективной, ее значение определяется ассимиляционными способностями данной территории, устойчивостью экосистемы по отношению к загрязнению, а общий лимит выбросов предполагает, что имеются специфические ограничения на общий объем выбросов, диктуемые локальной политикой.

Предельная экологическая емкость территории – нормативная величина.

Ни один из органов власти не имеет право скорректировать норматив ПЭЕ в сторону увеличения. В общем случае определение норматива ПЭЕ должно учитывать следующие целевые установки:

- создание благоприятной для человека окружающей природной среды и обеспечение каждого человека социально приемлемым уровнем потребления «экологических благ» (зон отдыха, природных резерваций);

- обеспечение условий сохранения и воспроизводства ассимиляционной способности природной среды.

Социальные факторы, стратегические установки территории или региона учитываются на следующем этапе, когда от показателя ПЭЕ переходит к следующему показателю – допустимому уровню загрязнения (ДУЗ)

Переход от ПЭЕ к ДУЗ означает учет региональных особенностей при формировании экологической стратегии.

Этот переход приобретает особо важное значение в условиях суверенитета территорий, является отправной точкой межреспубликанских (и межрегиональных) отношений по поводу трансграничного переноса загрязнения. ДУЗ определяется на базе ПЭЕ, но в основе его находятся собственные цели социально-экологической политики республиканских и территориальных образований. ДУЗ меньше, чем ПЭЕ.

Территориальные образование, ограниченное рамками административных границ, имеет возможность внести определенную специфику в экологическую стратегию, но специфика стратегии должна иметь свои пределы, состоящие в следующем:

- установление величины ДУЗ;

- распределение разрешений на выброс (лицензий на выброс), установление лимитов выбросов, если уровень загрязнения не превышает ДУЗ;

- регулирование механизма передачи квоты, предусмотренной разрешением на выброс (лицензией), от одного предприятия к другому (на той стадии, когда начинается переход к торговле правами на загрязнение).

Специфическими являются экологические проблемы для зон, где размещены объекты повышенного риска: атомные электростанции, крупные химические предприятия. Для объектов подобного рода критерий не увеличения уровня загрязнения (не превышения ДУЗ) трансформируется.

Для территорий, относящихся к зонам риска, это означает, что не должна увеличиваться вероятность того, что произойдет авария хотя бы на одном из объектов.

Исследования по социально-психологическим вопросам позволят оценить предельно допустимый уровень вероятности указанно события, который может в данном случае трактоваться как предельно допустимая величина риска. Исходя из этого значения можно будет рассматривать различные комбинации расширения и закрытия производственных объектов. Это обстоятельство позволяет оценивать подобные проекты в отдельности, если для них имеется хоть какая-то вероятность экологического риска.

Аналогично показателям ПДК могут быть разработаны и показатели предельно допустимого риска. Учитывая новизну данного подхода, следует сказать, что в данном случае необходимо различать две задачи: Первая – это определение того уровня риска, осознание которого не оказывает существенного негативного влияния на психическое состояние людей, само не приводит к изменению здоровья человека, его физического состояния, восприятия комфортности проживания. Вторая задача – определение технически возможного минимума степени риска, достижимого в данных условиях с учетом передового технического уровня, достигнутого в стране и за рубежом. Первая задача имеет социально-экономическую, вторая – технологическую направленность. В большей степени нас интересует первая задача. Изучение реакции населения на наличие предприятий, являющихся объектами повышенной опасности, проводимое на основе опроса и другими известными в социальной психологии методами, позволяет выявить такое пороговое значение риска. Определение его точного значения задача сложная, так как не отработаны методики измерения данного показателя.

Должны быть установлены общие стандарты безопасности и предельно допустимые нормативы риска, Выполнение этих требований было бы обязательным и соблюдение их сдерживало бы желание идти на излишний риск тех, кто слишком сильно ориентирован на достижение экономических благ.

Любой риск должен быть в обязательном порядке компенсирован. И население, проживающее вблизи атомной станции, имеет право на подобные компенсации, получаемые от тех, кто пользуется результатами ее деятельности, но избавлен от риска.

Распределение квот на выбросы, нормативных значений предельного риска гарантирует соблюдение общих ограничений и одновременно позволяет осуществлять региональную политику сохранения среды. Остальное – дело экономического механизма. Этот механизм должен способствовать оптимальному распределению квот на выбросы между отдельными предприятиями. Такие выбросы могут быть допустимыми благодаря тому, что природная среда обладает ассимиляционным потенциалом.

Вопросы, связанные с экономическим риском, рассмотрены нами в связи с тем, что фактор риска также может иметь трансрегиональный характер. Например, атомная станция или химический завод может быть расположен таким образом, что зона потенциального поражения может располагаться на территории нескольких потоков выбросов.

Для стационарных источников загрязнения, являющихся достаточно крупными для того, чтобы их доля в трансрегиональном переносе могла быть идентифицирована, приемлем предложенный выше механизм регулирования. Предприятия – виновники трансграничного переноса – покупают лицензии в регионе-акцепторе. Тем самым между регионами формируются финансовые потоки по принципу «загрязнитель платит». Эти потоки финансовых средств компенсируют последствия трансграничного переноса выбросов от данных источников.

В экологических взаимоотношениях между регионами должен быть в подобном случае посредник, который бы контролировал объемы межрегионального переноса выбросов и осуществлял бы расчеты компенсационных платежей.

Механизм управления трансграничным переносом может базироваться на различных методах. Наиболее эффективным является торговля правами на загрязнение. Но до того, как этот метод будет применен на практике, необходимо определить права и обязанности каждого региона или, иными словами, определить первоначальное распределение прав собственности на ассимиляционный потенциал. Управление трансграничным переносом наглядно демонстрирует возможность и условия применения принципов «загрязнитель платит» и «жертва платит».

Единственный путь кардинального снижения выбросов, приемлемый для развивающихся стран, в том числе и для России – радикальное преобразование технологической структуры российской экономики на основе экологизации производства. Желаемая перестройка воспроизводственной структуры будет возможна, если западные инвесторы будут финансировать распространение в развивающихся странах экологически чистых технологий. К сожалению, по опыту России большинство инвестиционных проектов со стороны зарубежных партнеров предполагает наращивание нагрузки на природо-ресурсный потенциал.

Подключение России к Европейской энергетической хартии при сохранении существующего технического уровня в энергетике приведет к дальнейшему наращиванию выбросов. Подобная инвестиционная политика будет иметь негативные последствия и для России, и для стран-инвесторов.

Поэтому целесообразным представляется выработка единых правил инвестирования в развитие производства в России , которым бы следовали и развитые страны, и их закрепление в международных соглашениях. Необходимо составить список технологий, запрещенных к ввозу в Россию и развивающиеся государства, т.е. экологически опасных технологий.

Такой порядок международных отношений послужил бы реальной основой совместных действий по экологизации мирового хозяйства, благодаря чему выиграло бы все мировое сообщество. В конце концов экологический неоколониализм, привлекательный для отдельно взятого инвестора, может стать экологическим бумерангом для всего мирового сообщества.

Литература:

А.А. Голуб, Е.Б. Струкова Экономика природопользования, М.:Аспект Пресс, 1995